ЛЕКЦИЯ ПО ГРАЖДАНСКОМУ ПРАВУ 6 страница
И следующий вопрос, к которому мы подошли, чрезвычайно важный, - опосредованное осуществление права государственной и муниципальной собственности.
Опосредованное осуществление права государственной и муниципальной собственности имеет место тогда, когда государственное имущество закрепляется за отдельными государственными предприятиями или учреждениями либо на праве оперативного управления. либо на праве хозяйственного ведения. Что это такое, невозможно понять, не знаю историю этого вопроса.
История такова. Впервые понятие “право оперативного управления государственным имуществом” было разработано академиком Венедиктовым, он ввел в научный обиход вот это понятие. В дальнейшем его теория была воспринята законодателями и законодательно закреплена сначала в Основах законодательства СССР, а затем в ГК 1964 года. Было следующим образом определено право оперативного управления в статье 93 прим ГК 1964 года: “Имущество, закрепленное за государственными организациями, состоит в оперативном управлении этих организаций, осуществляющих в пределах, установленных законом, в соответствии с целями их деятельности, плановыми заданиями и назначением имущества право по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом.”
Давайте сопоставим, что общего между правом оперативного управления и правом собственности. И собственник осуществляет владение, пользование и распоряжение, и субъект оперативного управления осуществляет все три правомочия. Но собственник осуществляет это по своему усмотрению и не ограничен ничем, а субъект оперативного управления в пределах, установленных законом, в соответствии с назначением этого имущества, в соответствии с плановыми заданиями и в соответствии с назначением. Вот в таких ограничениях государственные предприятия и организации осуществляли права по владению, пользованию, распоряжению.
Но в условиях, когда существует товарно-денежное производство и производство носит товарный характер, со временем выявили, что государственные предприятия, а стали появляться кооперативные предприятия, обладая правом оперативного управления, не в состоянии конкурировать с другими частными предприятиями, слишком ограничены их правомочия. Скажем, у предприятия образовались излишки основных средств, их нужно реализовать, но их можно реализовать только с разрешения министерства. А пока обращались в министерство, пока согласовывали, проходили иногда годы. Или, скажем, нужно использовать имущество для производства какой-то продукции, а его нельзя использовать. Нужно было обращаться в министерство. Пока обращаются – потребность исчезает. То есть такое право оперативного управления сдерживало развитие товарно-денежных отношений. Государственные предприятия как товаропроизводители не способны были конкурировать с частными предприятиями.
И тогда решили, что нужно обеспечить простор для развития товарно-денежных отношений, нужно наделить государственные предприятия более широкими правами. И возникло другое понятие: право полного хозяйственного ведения. Оно было закреплено в законе о собственности в РФ. Этот закон предусмотрел, что государственные предприятия обладают не правом оперативного управления, а правом полного хозяйственного ведения. И ст.5 закона следующим образом сформулировала, что такое право полного хозяйственного ведения. Она говорила, что, осуществляя право полного хозяйственного ведения закрепленным за ним имуществом, предприятие владеет, пользуется и распоряжается указанным имуществом и совершает в отношении этого имущества любые действия, не запрещенные законом, и к праву полного хозяйственного ведения применяются правила о собственности, если законодательными актами не установлено иное. Вот попробуйте отличить право полного хозяйственного ведения от права собственности. И в праве собственности есть правомочия по владению, распоряжению, и собственник может совершать любые действия, не запрещенные законом, и субъект права полного хозяйственного ведения. Ограничения могли быть установлены законом, но такого закона нет.
И вот как только государственные предприятия наделили правом полного хозяйственного ведения, началось крупномасштабное разбазаривание государственного имущества. Директора государственных предприятий продавали за бесценок частным предприятиям имущество, передавали его в уставный фонд кооперативов или еще каким-то организациям. Началось такое колоссальное разбазаривание имущества, что законодатель понял, что сам дал простор для такого разбазаривания, потому что никакой государственный директор не считал себя собственником этого имущества, но обладал полномочиями собственника, а его интересы объективно не совпадают с интересами государственной собственности.
И вот чтобы прекратить это разбазаривание, перешли от права полного хозяйственного ведения просто к праву хозяйственного ведения, установили тот порядок, который существует по сей день. А порядок следующий. Сейчас ст.294 и 296 ГК устанавливают, что за государственными учреждениями и казенными предприятиями имущество закрепляется на праве оперативного управления.
А вот за государственными и муниципальными унитарными предприятиями имущество закрепляется на праве просто хозяйственного ведения. И такое законодательное решение на данном историческом этапе развития нашей страны представляется наиболее правильным.
Право оперативного управления сохранилось практически еще в том виде, в каком было сформулировано академиком Венедиктовым и закреплено в ГК 1964 года. Для учреждений это подходящая форма, потому что учреждения не товаропроизводители, им не нужна такая мобильность, которая нужно в условиях рыночной экономики товаропроизводителям. Государственное предприятие изредко закупает какое-то оборудование для своих целей, для этого у него нет необходимости обладать широкими полномочиями на участие в рыночных отношениях. Поэтому право оперативного управления вполне подходит для государственных учреждений. Сформулировано оно практически так же, как и раньше, хотя были и несколько иные слова.
Статья 296. Казенные предприятия, а также государственные учреждения в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом (практически дословное совпадение с предыдущим текстом), в соответствии с целями своей деятельности (тоже совпадает), заданиями собственника (вместо плановых заданий) и назначением имущества право владения, пользования и распоряжения имуществом.
А вот государственные унитарные предприятия - товаропроизводители и должны обладать более широкими правами. Поэтому здесь было сформулировано иное право - право хозяйственного ведения, и оно закреплено в статье 294 ГК и звучит так: “Государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в следующих пределах: (При этом установлен различный правовой режим для недвижимого имущества и движимого имущества) Недвижимым имуществом владеет и пользуется самостоятельно, а распоряжается только с согласия собственника. Движимым имуществом владеет, пользуется и распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом.
Обратите внимание: государство - собственник, право собственности оно не утрачивает, закрепляя имущество на праве хозяйственного ведения или оперативного права. Поэтому какие-то правомочия в отношении этого имущества сохраняет и собственник, но пределы этих правомочий различны, в зависимости от того, на каком правовом основании закреплено государственное имущество - на праве оперативного управления или на праве хозяйственного ведения.
Если имущество закреплено на праве хозяйственного ведения, то что может собственник в отношении этого предприятия? Его правомочия носят исчерпывающий характер. Вот что может собственник. Собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора этого предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего ему имущества, и наконец, собственник имеет право на получение части прибыли.
Всё. Больше ничего собственник сделать не может в отношении этого имущества. А это означает, что государственное унитарное предприятие, осуществляя право полного хозяйственного ведения, владеет, пользуется, распоряжается этим имуществом, и пока оно существует как юридическое лицо, собственник не может это имущество ни изъять, ни перераспределить. И это вполне понятно, почему. Потому что государственное унитарное предприятие – это товаропроизводитель.
А вот что касается государственных учреждений и казенных предприятий, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления, то государство в отношении этого предприятия обладает значительно более широкими полномочиями. Наряду с теми правами, которые мы перечислили, собственник того имущества, которое закреплено на праве оперативного управления, может, во-первых, изъять у учреждения или казенного предприятия излишнее или не используемое им имущество. Вот у унитарного предприятия забрать не может, а у этого может изъять и перераспределить. Кроме того, право оперативного управления у учреждения и казенного предприятия значительно уже права хозяйственного ведения, то есть при праве оперативного управления учреждение или казенное предприятие только владеет и пользуется этим имуществом, но распоряжается любым имуществом, как движимым, так и недвижимым, только с разрешения собственника.
Итак, в настоящий момент действует такое законодательное решение, когда за государственным унитарным предприятием имущество закрепляется на праве хозяйственного пользования. Но это далеко не идеальное решение. Теперь мы ограничили правомочия государственных предприятий и они с точки зрения конкуренции проигрывают частным предприятиям, потому что они ограничены в правомочиях по владению, пользованию, распоряжению.
А где та золотая середина, которую можно избрать? Дело в том, что этой золотой середины нет. И вот эта конструкция «собственник и субъект хозяйственного ведения», когда у вещи по сути два хозяина: один – собственник, другой имеет право на хозяйственное ведение, эта конструкция не работает. Это промежуточная конструкция. В условиях рыночной экономики у вещи должен быть один хозяин, а когда два, то либо нарушаются права собственника, либо правомочия товаропроизводителя. А где выход? Выход – приватизация государственного имущества, которая осуществляется в настоящее время, и она подчиняется особым правилам. Законодательство о приватизации вы будете изучать, когда будете изучать коммерческое право. А то общее, что необходимо вам помнить, закреплено в ст.217 ГК. Она предусматривает следующее правило, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в частную собственность граждан или юридических лиц только в порядке, предусмотренном Законом о приватизации. Вполне понятно, почему. Представьте себе, если бы действовало общегражданского законодательство и Фонд имущества мог бы спокойно продавать имущество тому, кому захотел. Нет, только в соответствии с Законом о приватизации. И Закон о приватизации в определенной части имеет приоритет над общегражданскими законами. Это предусмотрено ст.217 ГК частью 2, которая гласит, что при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные ГК положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются только в той части, в которой они не противоречат приватизационному законодательству. Это значит, что те вопросы, которые связаны с порядком приобретения и прекращения права собственности, только в этих вопросах законодательство о приватизации имеет приоритет над общегражданским законодательством, и действует законодательство о приватизации, если оно противоречит общим положениям гражданского права, если не противоречит, применяются общие положения о порядке приобретения и прекращения права собственности.