Прямі (адміністративні) механізми участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах
Публічна адміністрація виконує широке коло завдань, які є продовженням функцій держави. З огляду на це, у її розпорядженні має бути достатній перелік інструментів, за допомогою яких вона, власне, і буде здійснювати реалізацію покладених на неї обов’язків. Інструменти або механізми діяльності публічної адміністрації не можуть бути виключно примусовими або заснованими лише на переконанні, оскільки це неодмінно призведе до блокування її роботи. За сучасних умов розвитку держави та права формування в Україні громадянського суспільства доволі складно відповісти на питання, яких інструментів діяльності (примусових чи не примусових) у суб’єктів публічної адміністрації має бути більше. Очевидно лише одне: вони повинні існувати в усій своїй різноманітності, за умови, що їх застосування ґрунтуватиметься на принципі верховенства права, а також на інших принципах належного урядування (належне законодавство, законність, участь, прозорість прийняття рішень, доступ до інформації тощо) [73, с. 276].
Насамперед варто зазначити, що назва «прямі (адміністративні) механізми участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах» є похідною від вироблених у сучасній науці адміністративного права підходів до групування адміністративних актів, які, як стверджує Р. С. Мельник [179, с. 244], є головним інструментом діяльності публічної адміністрації. Так, на наш погляд, заслуговує на увагу пропозиція В. П. Тимощука щодо поділу адміністративних актів на втручальні та заявні. Втручальні або примусові акти приймаються за ініціативою суб’єкта публічної адміністрації переважно в односторонньому порядку та тягнуть за собою покладення на приватних осіб додаткових обов’язків або обмежень. Що ж до заявних адміністративних актів, то вони приймаються за ініціативою приватних осіб та спрямовуються головним чином на реалізацію їх прав або створення умов для реалізації прав останніх [397, с. 77].
Зазначений підхід, зрозуміло, може бути поширено також і на сферу адміністративно-господарських відносин, оскільки вони являють собою різновид адміністративних правовідносин, в яких також беруть участь суб’єкти публічної адміністрації. Отже, суб’єкти публічної адміністрації, які здійснюють публічне управління сферою господарювання, для виконання покладених на них обов’язків видають обтяжувальні (втручальні) адміністративні акти, які є центральним елементом прямих (адміністративних) механізмів участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах. Зазначені механізми, як і інші форми діяльності публічної адміністрації, мають також базуватися на принципі верховенства права та інших, тісно пов’язаних з ним принципах. Проте, з іншого боку, практика їх застосування має орієнтуватися не лише на правомірність останніх, але також і на їх економічну доцільність та ефективність, оскільки для економіки ці категорії є надзвичайно важливими. На цьому, до речі, особливо наголошено у Законі України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарювання» [263], ст. 1 якого визначає, що державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності спрямовується на недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб’єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності. Як і більшість авторів, ми вважаємо подібне формулювання не надто вдалим. Використання негативної «… недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів…», а не позитивної побудови речення – «… забезпечення прийняття економічно доцільних та ефективних регуляторних актів...» [217] може свідчити про те, що держава залишає за собою дещо більші межі для регулювання сфери господарювання, ніж це насправді потрібно. На наш погляд, подібний підхід до організації державної регуляторної політики як раз і пояснює той факт, що, наприклад, українське податкове законодавство є одним з найбільш складних та «небезпечних» для суб’єктів господарювання, оскільки приховує у собі сотні підстав для покарання останніх представниками податкових органів. За ступенем складності адміністрування податків Україна у щорічному рейтингу Всесвітнього банку міцно закріпилася у трійці найбільш відсталих економік світу. Експерти банку підрахували, що український бізнес у тій або іншій формі сплачує 135 різних податків, тоді як у країнах Європейського Союзу кількість податків не перевищує десяти [41]. Все це, зрозуміло, лише негативно позначається на рівні економічного розвитку нашої країни. У цьому плані надзвичайно слушними виглядають слова С. Братуся, який ще вісімдесят років тому писав, що там, де тече вода регулювання, там загасає вогонь автономії [43].
Отже, є підстави для невтішного висновку, що українське адміністративно-господарське законодавство не відповідає як очікуванням суб’єктів господарювання, так і реальним потребам національної економіки, відтак потребує ґрунтовного реформування.
Аналіз чинних нормативних актів, які регулюють форми та порядок участі суб’єктів публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах, огляд практики діяльності останніх, а також вивчення наукової літератури дозволяє прийти до висновку про можливість зарахування до переліку прямих (адміністративних) механізмів участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах такі інститути: антимонопольного регулювання; регулювання природних монополій; планування та прогнозування економічного розвитку; регулювання цін та тарифів; господарського нагляду (контролю). Зупинимося на розгляді їх сутності більш докладно.
Інститут антимонопольного регулювання
Антимонопольне регулювання є невід’ємним елементом забезпечення економічної безпеки держави, у зв’язку з чим нині воно здійснюється в усіх розвинутих країнах світу. Зазначений інститут бере свої витоки у США, де він функціонує з кінця ХІХ ст. Дещо пізніше, у середині ХХ ст., його було запроваджено у країнах Західної Європи [161].
З огляду на те, що даний інститут, з одного боку, розвивається вже протягом багатьох років, а з іншого, – формується під впливом соціально-економічних та політичних особливостей кожної з країн, у межах якої він функціонує, стає зрозумілою наявність різних варіантів його назви. Так, на сьогодні у науковій літературі, а також нормативних актах зустрічаються такі дефініції як «конкурентне регулювання (законодавство)», «антитрестове регулювання (законодавство)», «антимонопольне регулювання (законодавство)». Аналіз названих понять підтверджує думку тих вчених, які вважають, що усі зазначені категорії є синонімічними, за тією лише відмінністю, що кожна з них формувалася у різні історичні періоди [374]. У нашій країні поширення набув термін «антимонопольне регулювання», який тлумачиться вітчизняними авторами по-різному. Так, К. Ю. Тотьєв під антимонопольним регулюванням розуміє цілісну державну діяльність, яка реалізується на підставі та у межах, визначених чинним законодавством, спрямовується на встановлення і реалізацію правил ведення економічної діяльності на товарних ринках з метою захисту добросовісної конкуренції та забезпечення ефективності ринкових відносин [402, с. 19]. Л. М. Бадалов під названою категорією розуміє комплекс здійснюваних державою економічних, адміністративних та законодавчих заходів щодо забезпечення умов ефективного функціонування конкурентного ринку та недопущення його надмірної монополізації [25, с. 4].
Тлумачення цього поняття можна зустріти і на офіційному рівні, зокрема у Державній Програмі демонополізації економіки та розвитку конкуренції [248], де під антимонопольним регулюванням розуміється процес обмеження монопольної діяльності, що передбачає безпосереднє державне регулювання на конкретних монополізованих ринках, або діяльності конкретних монопольних утворень шляхом централізованого встановлення кількісних та якісних показників.
Аналіз наведених визначень показує, що вони не зовсім точно відображають описуване явище. Їх головний недолік полягає у тому, що головним та єдиним суб’єктом антимонопольного регулювання визнається держава. Такий підхід вже є дещо застарілим, оскільки нині доволі активно відбувається процес делегування державою частини своїх повноважень іншим, тобто недержавним суб’єктам. І якщо у сфері антимонопольного регулювання такий процес ще не розпочався, то це не означає, що для нього у даній сфері немає місця. У цьому плані ми підтримуємо думку тих науковців, які наголошують на необхідності зміни правового статусу Антимонопольного комітету України з метою деконцентрації покладених на нього функцій. Справа у тому, що нині у переважній більшості розвинених країн антимонопольне регулювання здійснюється мінімум двома органами, повноваження між якими чітко розмежовані з метою недопущення дублювання діяльності та посилення взаємного контролю між ними [161]. Вважаємо, що саме за такою схемою мало б здійснюватися і реформування Антимонопольного комітету України, який міг би функціонувати паралельно з недержавною інституцією, покликаною виконувати, скажімо, спостережні функції, тоді як Антимонопольний комітет України реалізовував би виконавчі та каральні повноваження. Необхідність такого кроку доволі чітко випливає хоча б з того факту, що Антимонопольний комітет України є складовим елементом системи центральних органів виконавчої влади, покликаним одночасно здійснювати контроль за діяльністю інших органів, що входять до цієї ж системи, у сфері дотримання ними антимонопольного законодавства. Зазначений підхід, на наш погляд, не дозволяє забезпечити повну об’єктивність та неупередженість функціонування Антимонопольного комітету України щонайменше у даній площині.
Ще більш яскраво зазначена проблема проявляється у сфері функціонування національних комісій з регулювання природних монополій, які також є об’єктами нагляду Антимонопольного комітету України. Зазначені інспекції, як випливає з Закону України «Про природні монополії», фактично очолює Президент України, який одночасно з цим призначає та звільняє за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного комітету України. На наш погляд, подібна схема керівництва діяльністю названих органів не гарантує їх незалежного функціонування, без якого навряд чи можна сподіватися на реалізацію в Україні ефективної антимонопольної політики.
Отже, з огляду на викладене, під антимонопольним регулюванням слід було б розуміти правотворчу та правозастосовну діяльність суб’єктів публічної адміністрації, у тому числі і суб’єктів делегованих повноважень, спрямовану на формування в Україні конкурентного середовища, розвиток і захист чесної конкуренції й боротьбу з порушеннями антимонопольного законодавства.
Нині правова база інституту антимонопольного регулювання складається з величезної кількості нормативних актів, яких, за інформацією Г. Лозової, станом на 2000 р. нараховувалося близько 600 [161]. Зрозуміло, що на сьогодні ця цифра вже значно зросла. Основними правовими актами у даній сфері є: Закони України «Про антимонопольний комітет України» [227], «Про захист економічної конкуренції» [296], «Про захист від недобросовісної конкуренції» [295], Господарський кодекс України, Указ Президента України «Про Національний план дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» [315], Указ Президента України «Про заходи щодо забезпечення ефективності реалізації Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» [299] тощо.
Чільне місце серед правових актів, які закладають правову базу функціонування суб’єктів антимонопольного регулювання, посідають також і міжнародні правові акти, зокрема міждержавні угоди про узгодження антимонопольної політики. Такими є Договір між Кабінетом Міністрів України та Урядом Республіки Вірменія про співробітництво в галузі конкурентної політики [85], Договор между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Украины о сотрудничестве в области развития конкуренции [87] тощо.
Доволі активно збільшується зазначений сегмент правових актів також і під дією євроінтеграційної політики України, яка відповідно до Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» узяла на себе зобов’язання узгодити вітчизняні правила конкуренції з відповідним законодавством Європейського Союзу [163].
Не можна не згадати також і про нормативні акти, які видаються Антимонопольним комітетом України. Зазначених актів нараховується також доволі багато і, на наш погляд, саме вони здійснюють найбільший негативний вплив на ефективність функціонування даного інституту. У даному випадку мова йде про те, що усупереч положенням ч. 2 ст. 19 Конституції України діяльність Антимонопольного комітету України часто визначається не законами, а його «власними» правовими актами. Так, наприклад, Антимонопольний комітет України власним розпорядженням затвердив порядок отримання та розгляду ним заяв суб’єктів господарювання про попереднє отримання ними дозволу на концентрацію [276], тобто у даному випадку Антимонопольний комітет України самостійно конкретизував положення Законів України «Про захист економічної конкуренції», «Про Антимонопольний комітет України», «Про оренду державного та комунального майна», «Про промислово-фінансові групи в Україні». Такі правові акти, на жаль, далеко не завжди відповідають принципам ринкової економіки, оскільки часто у органів виконавчої влади на першому плані знаходяться відомчі інтереси, а не потреби суб’єктів господарювання.
З огляду на це, необхідно підтримати висловлену у літературі пропозицію щодо кодифікації антимонопольного законодавства України, спрямовану на розробку Антимонопольного кодексу України [161]. Позитивним є той факт, що над зазначеною проблемою працюють не лише науковці, але й представники влади, хоча й надто повільно. Йдеться про роботу над Конкуренційним процесуальним кодексом України, концепція якого була схвалена ще у 2002 р. відповідним Розпорядженням Кабінету Міністрів України [341]. На думку розробників названого проекту, завдання цього кодексу має полягати у визначенні порядку провадження у заявах і справах про надання дозволу на узгоджені дії та концентрацію, порушення вимог конкуренційного законодавства.
Ми ж переконані, що потреби у створенні кількох кодексів немає. Більш логічною і послідовною була б розробка одного кодексу, котрий містив би у собі як матеріальні, так і процедурні аспекти інституту антимонопольного регулювання.
Розвиваючи думку про розбудову кодифікованого антимонопольного законодавства, необхідно обов’язково визначитися з його правовою природою, оскільки саме вона є одним з тих чинників, що впливатиме на формування структури та змісту цього кодексу.
Як вже зазначалося, сучасні автори продовжують розглядати інститут антимонопольного регулювання, а відповідно і його правову базу, крізь призму господарського права. Відносини, що виникають між державою та суб’єктами господарювання з приводу застосування до останніх антимонопольних заходів, називаються ними організаційно-господарськими. Спори ж, які виникають у межах таких відносин, на переконання авторів цієї концепції, належить розглядати у порядку господарського судочинства [408]. Така позиція обґрунтовується, зокрема тим, що нібито господарське законодавство відносить державний контроль за господарською діяльністю до сфери господарських, а не публічних відносин, що, як наслідок, виключає можливість розгляду таких спорів за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.
З такою аргументацією погодитися не можна, оскільки авторами повністю ігнорується концепція публічно-правових відносин, яка знайшла доволі ґрунтовну розробку у науковій літературі [182; 130]. Аналіз правовідносин, які виникають між Антимонопольним комітетом України та суб’єктами господарювання (за їх суб’єктним складом, метою виникнення, їх предметом тощо), крізь призму згаданої концепції показує, що ці відносини являють собою підвид публічно-правових відносин, тому спори, які виникають у даній сфері, можуть і повинні розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Цей висновок настільки очевидний, що його ігнорування може пояснюватися лише неготовністю окремих вітчизняних дослідників відмовитися від так званої неорадянської концепції господарського права.
Отже, можна зазначити, що сьогодні інститут антимонопольного регулювання поступово набуває ознак окремої підгалузі права, що може призвести до необхідності виділення її як самостійного елемента системи національного права.
Інститут регулювання цін та тарифів
Державне регулювання цін та тарифів являє собою невід’ємний компонент господарської системи, оскільки за його рахунок досягається низка надзвичайно важливих цілей, а саме:
- забезпечується спрямованість форм і методів державного регулювання цін на реалізацію стратегії економічного та соціального розвитку країни;
- здійснюється запобігання руйнівного впливу цін на економіку;
- стримується інфляція;
- створюються рівні економічні умови розвитку в ринковому середовищі суб’єктам різних форм власності та організаційно-правових форм функціонування;
- створюються рівні економічні умови придбання продукції споживачами різних регіонів країни;
- забезпечується ефективна протидія монопольним тенденціям ціноутворенням ціноутворення виробників продукції на окремих ринках;
- здійснюється збалансування розвитку окремих видів товарних ринків за елементами попиту та пропозиції у процесі зростання їх ємності;
- розширюється сфера застосування вільних цін у процесі збалансованого просування до цивілізованої ринкової економіки;
- стимулюється випуск нових високоякісних товарів, створених за новітніми технологіями;
- створюються стимулюючі умови виробництва продукції для вітчизняних виробників у межах, що не суперечать міжнародному законодавству щодо незадовільного протекціонізму;
- створюються мінімально необхідні соціальні гарантії для окремих верств населення, перш за все для низькооплачуваних та малозабезпечених громадян;
- забезпечується гарантований захист суб’єктів господарювання та споживачів від протиправних дій з боку недобросовісних партнерів та прямого ошукування окремих осіб;
- захищається внутрішній ринок від негативного впливу зовнішньої конкуренції; стримується монополізм та забезпечується конкурентне середовище на ринку [422; 131, с. 21–22; 375].
З огляду на наведений перелік цілей, які досягаються за рахунок інституту регулювання цін та тарифів, стає зрозумілим, що виконання цієї діяльності може бути доручено виключно суб’єктам публічної адміністрації, оскільки від результативності цієї діяльності залежить фінансово-економічний стан держави. Інакше кажучи, регулювання цін та тарифів здійснюється у межах одного з різновидів публічних правовідносин, яким є адміністративно-господарські правовідносини.
Теоретичне обґрунтування необхідності доповнення ринкового механізму ціноутворення системою державного регулювання цін уперше було докладно зроблено відомим економістом Дж. Кейнсом у його праці «Загальна теорія зайнятості, проценту та грошей». Він довів, що для забезпечення стабільного, безкризового розвитку економіки держава має здійснювати певні функції у сфері ціноутворення щодо регулювання окремих видів цін, та окреслив коло таких функцій [422]. З огляду на це, зазначений інститут знайшов своє застосування в усіх сучасних економіках, де прямому регулюванню піддаються ціни на майже 20 % видів товарів [416].
У межах цього інституту вживаються дві основні категорії: ціна та тариф. Так, наприклад, у ч. 2 ст. 12 Господарського кодексу України зазначається, що одним із засобів державного регулювання господарської діяльності є регулювання цін та тарифів, тобто регулювання цін та регулювання тарифів являють собою окремі складові елементи названого інституту. Але цей висновок певним чином суперечить ст. 190 цього ж Кодексу, де поняття «тариф» вживається як синонім до категорії «ціна». Закономірно постає питання, що ж все-таки розуміється під названими термінами?
Поняття ціни та тарифу є категоріями економічної науки, у межах якої відомі численні спроби з’ясування їх сутності. Так, наприклад, під ціною розуміється сума грошей, за яку продавець бажає продати товар, а покупець здатен його придбати [409, с. 124]; погоджений між покупцем та продавцем грошовий або інший майновий еквівалент, який покупець згоден платити за переданий йому товар, роботу чи послугу [170, с. 246] тощо. До речі, подібним чином тлумачиться названа категорія і у Господарському кодексі України (ст. 189), де під ціною розуміється форма грошового визначення вартості продукції (робіт, послуг), яку реалізують суб’єкти господарювання.
Між наведеними вище визначеннями є певні відмінності, пов’язані з тим, що одні автори поняття «ціна» поширюють лише на товари, тоді як інші, – зв’язують ціну також і з послугами. Ми схильні підтримати перших, погоджуючись, що ціна відображає грошову вартість товару, тоді як тариф являє собою грошове вираження видатків на виробництво (надання) робіт чи послуг. У цьому плані слушними виглядають слова О. М. Кононець, яка наголошує на тому, що ототожнення ціни та тарифу є неправильним з огляду на економічну сутність цих категорій. Так, серед особливостей тарифів вона відмічає те, що послуги на відміну від товарів (як матеріальних цінностей) є не речами, а результатом людської діяльності і тому не можуть накопичуватися. Надана споживачу послуга, як зазначає автор, завжди є «вичерпною», що ускладнює діяльність щодо контролю за її якістю. Наприклад, для оцінки якості наданих послуг з залізничного перевезення пасажирів, вантажу та багажу необхідно задокументувати порушення правил цих перевезень, зокрема, скласти акт про порушення прав, знайти свідків, тоді як для доведення факту продажу неякісного товару за завищеною ціною достатньо зберегти товари, товарно-касовий документ і у встановлений законом строк звернутися до відповідного суб’єкта з метою захисту порушеного права [346].
Викладене дає підстави стверджувати про необхідність внесення змін до назви та змісту Глави 21 Господарського кодексу України, спрямованих на розмежування державного регулювання ціноутворення, з одного боку, та державної тарифної політики, – з іншого. Отже, на наш погляд, названа глава має називатися «Ціноутворення та тарифна політика у сфері господарювання», що, у свою чергу, викликає необхідність доповнення її щонайменше однією статтею, присвяченою визначенню основних засад тарифної політики держави у сфері господарювання.
Проте це не єдині зміни, яких, на наш погляд, має зазнати інститут регулювання цін та тарифів. Доволі суттєві зауваження є у нас також і щодо його назви. Проте, перш ніж пояснити свою позицію, стисло проаналізуємо правову базу, на підставі якої, власне, і відбувається регулювання цін та тарифів.
Протягом існування української держави було видано доволі багато актів, які мали своїм завданням регулювання цін та тарифів на певні види товарів чи послуг. Такі правові акти можна згрупувати у певні підсистеми залежно від їх юридичної сили:
- акти законодавства (Закон України «Про ціни та ціноутворення», Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо стабілізації цін на ринку нафтопродуктів» [231] тощо);
- акти Президента України (Указ Президента України «Про заходи щодо врегулювання цін/тарифів на житлово-комунальні послуги» [298]; Указ Президента України «Питання реалізації державної політики з контролю за цінами» [215] тощо);
- акти Кабінету Міністрів України (Постанова Кабінету Міністрів України «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів) [237]; Постанова Кабінету Міністрів України «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги» [258] тощо);
- акти центральних органів виконавчої влади (наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України «Про затвердження цін реалізації борошна» [294]; наказ Міністерства охорони здоров’я України «Про затвердження Порядку розрахунку граничного рівня оптово-відпускних цін на лікарські засоби для лікування осіб з гіпертонічною хворобою та порівняльних (референтних цін) на такі засоби» [283] тощо);
- акти місцевих органів виконавчої влади (Розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації «Про граничні торговельні (постачальницько-збутові) надбавки на окремі види продовольчих товарів» [239] тощо).
- акти органів місцевого самоврядування (Рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради «Про затвердження тарифів вартості послуг паркування на майданчиках для платного паркування транспортних засобів у м. Дніпропетровську» [290] тощо).
Отже, повертаючись до питання про уточнення назви інституту регулювання цін та тарифів, зазначимо, що ми не можемо погодитися з законодавцем, а також з тими авторами, які здебільшого ведуть мову про державне регулювання цін та тарифів [104; 76], тобто регулювання, яке здійснюється державою в особі органів державної влади. Але ж в такому разі можна припустити, що ці вчені не бачать жодної різниці між органом державної влади та органом місцевого самоврядування. Гадаємо, мова повинна йти не про державне, а про публічне регулювання цін та тарифів, тобто таке регулювання, яке здійснюється органами державної влади та місцевого самоврядування, а також іншими суб’єктами у разі делегування їм відповідних повноважень.
Не можна не вказати також і на недосконалість визначення правового статусу суб’єктів регулювання цін та тарифів. Так, наприклад, ситуація, яка склалася на вітчизняному ринку фармацевтичних препаратів, коли багато ліків коштують в Україні у два-три рази дорожче, ніж у європейських державах [404] демонструє, що існуючий у нашій державі інститут регулювання цін та тарифів є нежиттєздатним, оскільки не в змозі забезпечити виконання більшості з тих цілей, заради яких він створювався.
Основними проблемами, які знижують ефективність функціонування названого інституту, є наступне.
Центральним суб’єктом, покликаним здійснювати публічний нагляд за реалізацією політики регулювання цін та тарифів, є Державна інспекція України з контролю за цінами. Аналіз нормативних актів, які визначають правовий статус даного органу виконавчої влади, показує, що керівництво країни є доволі непослідовним у своїх рішеннях щодо організації її діяльності. Так, Постановою Кабінету Міністрів України № 346 від 28.03.2011 р. Державну інспекцію з контролю за цінами було ліквідовано [309]. Проте через рік на підставі Указу Президента України її діяльність було поновлено [215]. Таким чином, протягом року в Україні не було органу, який би контролював дотримання суб’єктами господарювання законодавства про ціни та тарифи.
Проте відновлення функціонування Державної інспекції України з контролю за цінами само по собі не здатне вирішити усі проблеми, які накопичилися у даній сфері. Адже й правовий статус інспекції не є досконалим. Інспекція для реалізації покладених на неї завдань уповноважена лише скликати наради, утворювати комісії та робочі групи з питань, що належать до її компетенції, та отримувати від центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб’єктів господарювання незалежно від форми власності документи та матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань. Зазначених повноважень, як нам здається, замало для її ефективної діяльності. Посадові і службові особи інспекції повинні мати право здійснювати перевірки на предмет дотримання відповідними суб’єктами законодавства про ціни та тарифи, а також припиняти порушення законодавства. Без цього діяльність названої інспекції не може бути ефективною.
Не можна не звернути увагу також і на необхідність удосконалення процедур публічного регулювання цін та тарифів. Нині, як відомо, форми публічного регулювання поділяються на прямі та опосередковані. До перших з них, які несуть у собі прямі (адміністративні) елементи впливу на суб’єктів господарювання, зараховуються:
- встановлення фіксованих цін (тарифів) на продукцію. Це найбільш жорсткий метод адміністративного регулювання цін з боку публічних суб’єктів, бо він не залишає окремим суб’єктам господарювання жодних альтернатив урахування впливу ринкових факторів;
- встановлення граничного рівня цін (тарифів) на продукцію. В основі застосування цього методу регулювання цін покладено ідею встановлення їх верхньої межі;
- встановлення граничного рівня рентабельності реалізації продукції. Цей метод державного регулювання цін використовується з метою боротьби з надприбутками окремих монопольних утворень або для зниження рівня цін на окремі соціально значущі види продукції;
- встановлення граничного рівня торгівельної надбавки або постачальницько-збутової націнки. Цей метод застосовується у процесі ціноутворення на продукцію у сфері обігу;
- встановлення граничних коефіцієнтів зміни цін (тарифів) на продукцію. Цей метод спрямований на нейтралізацію інфляційного очікування або очікування падіння курсу національної валюти;
- встановлення мінімального рівня цін на продукцію. Цей метод стосується, як правило, імпорту продукції з метою захисту вітчизняних виробників [422; 53; 416]. Отже, застосування кожної з названих форм публічного регулювання цін та тарифів має отримати чітке процедурне забезпечення у вигляді окремих статей оновленого Закону України «Про ціни та ціноутворення». Суб’єктів господарювання не задовольняє, так би мовити, постановка перед фактом про застосування до них одного із названих методів регулювання, оформлена у вигляді нормативного акта. Принцип правової визначеності вимагає від суб’єктів публічної адміністрації передбачуваних процедур та правових рішень, кожне з яких має бути зрозумілим суб’єкту господарювання. А досягти цього можна бути лише за рахунок нормативного визначення передумов та порядку застосування кожної з названих вище форм публічного регулювання цін та тарифів.
Проте у чинному Законі України «Про ціни та ціноутворення» слово «принцип» навіть і не згадується, то ж годі й сподіватися, що суб’єкти публічного регулювання цін та тарифів у своїй діяльності будуть на них орієнтуватися та керуватися ними під час прийняття відповідних рішень. З огляду на це, майбутній закон має бути доповнений переліком принципів публічного регулювання цін та тарифів. Такий перелік має складатися із загальних (принципів належного урядування) та спеціальних принципів. На думку Л. Чорної, яку повністю поділяємо, основними принципами, за якими має формуватися та реалізовуватися публічна політика цін та тарифів, є:
- вибір найбільш важливих напрямів цінового регулювання з боку суб’єктів публічної адміністрації, що забезпечують найбільш ефективну реалізацію цілей державної загальноекономічної та соціальної політики;
- диференціація форм і методів публічного регулювання цін та тарифів на окремих товарних ринках (ринках послуг) відповідно до умов та рівня їх розвитку;
- забезпечення необхідної пропорційності інтересів держави, окремих суб’єктів господарювання та покупців під час здійснення публічного регулювання цін та тарифів;
- забезпечення достатнього рівня самостійності господарюючих суб’єктів у прийнятті ними цінових (тарифних) рішень шляхом надання їм можливості вибору альтернативних механізмів публічного регулювання;
- урахування накопиченого світового досвіду формування правових основ регулювання цін та тарифів; інтегрування вітчизняних правових норм публічного регулювання цін та тарифів у міжнародну систему правовідносин [422].
Цілком очевидно, що стан та перспективи розвитку інституту публічного регулювання цін та тарифів, його ефективність буде багато у чому залежати від рівня володіння відповідними знаннями усіма суб’єктами, які задіяні у даному процесі. Сьогодні, як свідчить викладене вище, зазначений інститут базується на величезній кількості правових актів, які мають бути належними чином систематизовані.
Державний контроль та нагляд за господарською діяльністю
Правовою основою інституту державного контролю та нагляду за господарською діяльністю є, насамперед, ст. 19 Господарського кодексу України, в якій зазначено, що держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб’єктів господарювання у таких сферах:
- збереження та витрачання коштів і матеріальних цінностей суб’єктами господарських відносин – за станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності;
- фінансових, кредитних відносин, валютного регулювання та податкових відносин – за додержанням суб’єктами господарювання кредитних зобов’язань перед державою і розрахункової дисципліни, додержанням вимог валютного законодавства, податкової дисципліни;
- цін і ціноутворення – з питань додержання суб’єктами господарювання державних цін на продукцію і послуги;
- монополізму та конкуренції – з питань додержання антимонопольно-конкурентного законодавства;
- земельних відносин – за використанням і охороною земель; водних відносин і лісового господарства – за використанням та охороною вод і лісів, відтворенням водних ресурсів і лісів;
- виробництва і праці – за безпекою виробництва і праці, додержанням законодавства про працю; за пожежною, екологічною, санітарно-гігієнічною безпекою; за дотриманням стандартів, норм і правил, якими встановлено обов’язкові вимоги щодо умов здійснення господарської діяльності;
- споживання – за якістю і безпечністю продукції та послуг;
- зовнішньоекономічної діяльності – з питань технологічної, економічної, екологічної та соціальної безпеки.
Розвиток наведених положень знайшов місце у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [323], у ст. 1 якого, зокрема, подано визначення державного нагляду (контролю), під яким розуміється діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб’єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Аналіз визначення, а також порівняння його з визначеннями, запропонованими у наукових працях, присвячених вивченню інституту державного контролю [18; 56; 222] показує, що воно, у цілому, сформульовано доволі вдало. Мова йде про те, що у наведеному формулюванні відображена необхідна кількість елементів, які дозволяють отримати уявлення про явище, яке описується. Але виникає питання, чому до суб’єктів державного контролю та нагляду віднесено органи місцевого самоврядування, які не є елементами держави, а про суб’єктів делегованих повноважень (громадські організації, громадські інспектори тощо), які також виконують певні контрольні функції у даній сфері, немає й згадки. Зважаючи на вказане, більш точно було б говорити про інститут публічного контролю та нагляду за господарською діяльністю.
Вивчення названих вище нормативних актів, а також наведених положень дозволяє зробити декілька висновків. Так, по-перше, стає очевидною наявність доволі розгорнутої системи суб’єктів контрольно-наглядової діяльності. По-друге, реалізація контрольно-наглядових повноважень має забезпечуватися необхідною правовою базою, яка, виходячи з положень ч. 4 ст. 19 Господарського кодексу України, повинна бути представлена лише актами законодавчого порядку, тобто законами. По-третє, обов’язковою виглядає наявність механізмів, які б захищали суб’єктів господарювання від незаконного втручання в їх діяльність з боку контрольно-наглядових органів.
Поглиблений аналіз цих аспектів інституту державного контролю та нагляду за господарською діяльністю свідчить, що у даній сфері нині накопичилося доволі багато проблем, які негативно позначаються як на функціонуванні самого інституту, так і на діяльності суб’єктів господарювання, підданих контрольно-наглядовому впливу. Зупинимося на цьому детальніше.
Найменш проблемною ділянкою у сфері організації та здійснення державного контролю та нагляду за господарською діяльністю є та, що пов’язана з формуванням системи його суб’єктів. Наразі не існує такого напрямку функціонування суб’єктів господарювання, в якому б не було спеціалізованого суб’єкта контрольної або наглядової діяльності. Такий стан справ є зрозумілим, оскільки держава зацікавлена у належному та безпечному для суспільства функціонуванні суб’єктів господарювання. Проте, з іншого боку, не можна не зауважити, що в окремих випадках створення інституцій, покликаних здійснювати контроль (нагляд), не завжди супроводжується одночасним затвердженням положень про них. Типовим прикладом тут може бути діяльність згаданої вище Державної інспекції України з контролю за цінами або Національних комісій з регулювання природних монополій, які розпочинали свою діяльність без офіційно затверджених положень про них.
Інша проблема пов’язана з юридичною силою правового акта, яким затверджується положення про орган контролю (нагляду). Так, із проаналізованих тридцяти законів України, які регулюють діяльність двадцяти чотирьох контролюючих органів, більш-менш врегульовані питання контрольної діяльності лише в чотирьох законах. Іншими законами лише проголошене право відповідного органу здійснювати державний контроль (або нагляд – Закони України «Про відходи», «Про пожежну безпеку») у вигляді перевірок, обстежень і таке інше. В основному правове врегулювання контрольних функцій державного органу проводиться за допомогою документів Кабінету Міністрів України, відомчих та інших підзаконних актів» [224]. Подібний стан справ не відповідає положенням ч. 2 ст. 19 Конституції України, яка, нагадаємо, вимагає виключно законодавчої регламентації умов та процедур діяльності суб’єктів публічної адміністрації.
Таким чином, правове забезпечення державного контролю та нагляду за господарською діяльністю має розвиватися у напрямку виключно законодавчого закріплення правового статусу суб’єктів його здійснення. Це завдання могло б бути вирішено не шляхом розробки окремих законодавчих актів, а через внесення змін, у вигляді додаткової глави чи глав, до базових законодавчих актів, якими визначаються загальні умови та правила здійснення того або іншого виду господарської діяльності.
Доволі проблематичною залишається ситуація і з процедурним забезпеченням контрольної діяльності, що негативним чином позначається як на законності функціонування суб’єктів контролю, так і, відповідно, на рівні дотримання останніми прав та законних інтересів суб’єктів господарювання.
Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» було зроблено спробу врегулювати відносини між суб’єктами контрольної діяльності та суб’єктами господарювання, проте її можна вважати лише першим кроком до упорядкування названих відносин. Значна кількість аспектів діяльності суб’єктів публічної адміністрації, наділених контрольними повноваженнями, залишилася або не врегульованою, або врегульованою не належним чином. Найбільш суттєвими недоліками зазначеного закону, на наш погляд, є таке:
- орієнтуючись на необхідність зменшення адміністративного тиску на суб’єктів господарювання, законодавець прийняв рішення про оптимізацію кількості перевірок останніх. Так, відповідно до ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» всі суб’єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), відносяться до одного з трьох ступенів ризику: з високим, середнім та незначним. Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).
Зазначена ідея, у цілому, є обґрунтованою, проте її реалізації викликає певні нарікання. Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності, затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного суб’єкта державного контролю (нагляду). Зрозуміло, що у сучасних умовах функціонування держави, коли одним з найважливіших джерел наповнення бюджету країни є податки, збори та штрафи, навряд чи варто сподіватися на об’єктивний та неупереджений підхід суб’єктів контролю (нагляду) до визначення названих вище ступенів ризику господарської діяльності. Отже, у даному разі наочним є конфлікт публічних та приватних інтересів, який вирішується далеко не завжди на корись суб’єктів господарювання. Тому у процесі визначення ступенів ризику господарської діяльності повинні брати участь незацікавлені суб’єкти, наприклад, спілки чи об’єднання суб’єктів господарювання, неурядові аналітичні центри тощо. Лише подібним чином вдасться, з одного боку, забезпечити прозорість та неупередженість зазначеного процесу, а з іншого, – залучити громадськість до прийняття управлінських рішень, що, звісно ж, сприятиме підвищенню якості державного управління [70, с. 33–34];
- одним з найважливіших принципів належного урядування визнається принцип недискримінації, своєрідним проявом якого у сфері, що аналізується, є принцип рівності прав і законних інтересів усіх суб’єктів господарювання, який знайшов своє офіційне закріплення у ст. 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Проте, на наш погляд, держава не бажає будувати свої відносини із усіма суб’єктами господарювання за одними правилами. Дане твердження чітко випливає з положення ч. 2 ст. 2 названого Закону, в якій визначено сфери господарювання, виключені з-під його дії. Порядок організації та здійснення державного контролю (нагляду) у таких сферах регламентується окремими правовими актами. У цьому плані ми цілком і повністю підтримуємо тих авторів [347], які вважають, що тут має місце політика подвійних стандартів, яка свідчить про небажання держави забезпечити дійсну демократизацію публічного управління взагалі, та контрольної (наглядової) діяльності зокрема.
З огляду на викладене, обґрунтованим виглядає внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», спрямованих на поширення його дії на усі без винятку сфери господарювання;
- не досить чітко визначено у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» процедури організації та проведення контрольних заходів. Законодавець лише перераховує права та обов’язки учасників контрольної процедури, документи, необхідні для проведення перевірки, форми завершення перевірки тощо. Що ж до стадій контрольної діяльності, проміжних процедурних дій та рішень, порядку фіксації виявлених порушень тощо, то вони залишилися не деталізовані.
Ведучи мову про організацію та здійснення державного контролю за сферою господарювання, необхідно наголосити також і на потребі посилення судового контролю за діяльністю суб’єктів господарювання. У даній сфері, на наш погляд, є дві основні проблеми: теоретична та практична.
Під теоретичною проблемою ми розуміємо небажання деяких науковців, представників судової влади визнавати, що судовий контроль за рішеннями та діями суб’єктів державного контролю (нагляду) у сфері господарювання мають здійснювати адміністративні суди [70, с. 425]. Обґрунтовуючи таку свою позицію, автори зазвичай посилаються на ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України [120], де вказано, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. Як такі особливі випадки, вони наводять положення тих законодавчих актів, де наголошується, що спори між органами державної влади та суб’єктами господарювання підлягають вирішенню у порядку господарського судочинства. Так, наприклад, у ст. 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції» [296] зазначено, що «заявник, відповідач, третя особа мають право оскаржити рішення органів Антимонопольного комітету України повністю або частково до господарського суду у двомісячний строк з дня одержання рішення».
Коментуючи подібний підхід, зазначимо наступне. По-перше, переважна більшість нормативних актів, які встановлюють подібний до названого вище порядок оскарження рішень суб’єктів державного контролю (нагляду), прийнятих у сфері господарювання, була прийнята до набуття чинності КАС України, яким, як відомо, закладено принципово інші підходи до визначення підвідомчості подібних категорій справ. По-друге, прихильниками «господарської юрисдикції» не враховується сутність та зміст категорії «публічно-правові відносини», які, як вже не раз наголошувалось [73], далеко не завжди носять владний характер, проте не втрачають від цього своєї публічно-правової природи. По-третє, повністю ігноруються також і тенденції реформування господарського права України щодо його розкладання на публічне господарське право (адміністративно-господарське право) та приватне господарське право [184; 211; 210].
Тож є всі підстави стверджувати, що за сучасних умов розвитку правової науки, а також практики здійснення адміністративного судочинства більше немає аргументів для відстоювання думки про необхідність віднесення спорів органів державної влади із суб’єктами господарювання з приводу реалізації першими з них своїх контрольних (наглядових) повноважень до компетенції господарських судів.
Що стосується проблеми практичного характеру, то вона полягає у необхідності доповнення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» положенням про те, що такі рішення суб’єктів державного контролю (нагляду), які спрямовуються на заборону, обмеження або припинення діяльності суб’єктів господарювання, мають пройти судову перевірку на відповідність їх закону.
Насамкінець зазначимо, що інститут державного контролю та нагляду за сферою господарювання, як і інші розглянуті вище механізми адміністративного впливу на суб’єктів господарювання, представлений нині значною кількістю правових актів різної юридичної сили. Користування даними актами, особливо для суб’єктів господарювання, є ускладненим, що й обумовлює необхідність їх систематизації. Зазначене завдання, переконані, буде реалізоване швидко й ефективно у разі визнання інституту публічного контролю та нагляду за сферою господарювання як одного з елементів особливої частини адміністративно-господарського права. Такий крок, у свою чергу, призведе до формування нової навчальної дисципліни, і напевне, окремої спеціалізації у сфері підготовки юристів у вищих навчальних закладах України.
Підсумовуючи, варто підкреслити, що нині в Україні сформовано чимало прямих (адміністративних) механізмів участі публічної адміністрації у адміністративно-господарських відносинах, проте їх правове забезпечення не можна визнати задовільним. Одним із засобів виправлення даної ситуації є подальша диференціація норм адміністративного права, спрямована на виділення адміністративно-господарського права як самостійного елемента системи національного права, з подальшим вивченням та систематизацією правових актів, які складають окремі інститути названої галузі права.