Організаційні інструменти участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах
Найперше слід підкреслити, що головними відмінностями організаційних інструментів участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах від прямих (адміністративних) механізмів участі публічної адміністрації у таких відносинах те, що вони: по-перше, застосовуються не за ініціативою публічної адміністрації, а внаслідок відповідного звернення суб’єкта господарювання; по-друге, їх вплив на суб’єктів господарювання є опосередкованим, він не тягне за собою примушення їх до певної діяльності (рішень чи бездіяльності); по-третє, наслідком застосування організаційних інструментів є розширення сфер (можливостей) функціонування суб’єктів господарювання. Інакше кажучи, вони носять для їх правового статусу не обмежувальний, а навпаки, розширювальний характер.
Організаційні інструменти діяльності публічної адміністрації складають зміст публічно-сервісної діяльності останньої, якій останнім часом у літературі приділяється доволі багато уваги. Так, наприклад, В. Б. Авер’янов з цього приводу писав, що у сучасних умовах саме публічно-сервісна діяльність публічної адміністрації набуває особливої ваги, оскільки, з огляду на положення Конституції України, основне завдання публічної влади полягає в утвердженні та забезпеченні прав приватних осіб [73, с. 240–248]. Із такою думкою необхідно погодитися і визнати її орієнтиром для розвитку національної публічної адміністрації. Проте у виведенні публічно-сервісної діяльності, так би мовити, на перший план треба діяти доволі обережно й дуже виважено. Адже названа форма діяльності може бути реалізованою далеко не у всіх галузях публічного управління. Її запровадження доцільне лише у тих сферах, які не належать до стратегічних, тобто тих, з якими безпосереднім чином пов’язана державна та національна безпека. Держава не може дозволити, щоб реалізація її основних функцій здійснювалась залежно від бажання чи небажання приватного сектору. Мова у даному разі йде про необхідність чіткого поділу функцій держави на ті, що мають реалізовуватися у владно-управлінському порядку та ті, реалізація яких може здійснюватися через залучення приватних осіб або взагалі передаватися на виконання останнім. І лише після цього доречно ставити на обговорення питання про те, де і у яких межах може бути використана публічно-сервісна діяльність.
Аналіз правових актів, які регламентують взаємовідносини публічної адміністрації та суб’єктів господарювання, дозволяє до переліку організаційних інструментів діяльності останньої віднести: реєстрацію суб’єктів господарювання; ліцензування; патентування; стандартизацію та сертифікацію. Зупинимося на розгляді названих інструментів участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах більш докладно.
Реєстрація суб’єктів господарювання
Інститут реєстрації суб’єктів господарювання розпочав своє функціонування одразу після набуття Україною статусу незалежної та самостійної держави. Але оскільки наша держава не мала досвіду у цій сфері, його розбудова здійснювалася часто непослідовно, а іноді й непрофесійно. У результаті цього в Україні було прийнято велику кількість нормативних актів з питань реєстрації суб’єктів господарювання, якими запроваджувалися різні реєстраційні процедури. За даними А. Ластовецького, станом на кінець 2003 р. таких актів було 110 [158]. Зрозуміло, що подібний підхід до організації реєстраційної справи не сприяв ані розвитку підприємництва, ані становленню конструктивної співпраці публічної адміністрації із суб’єктами господарювання.
Аналіз відповідної наукової літератури показав, що вчені, які аналізували реєстраційні процедури, висловлювалися за необхідність їх суттєвого удосконалення. Так, наприклад, О. В. Прудивус свого часу писав, що наприкінці 90-х рр. підприємці з метою реєстрації юридичної особи мали «відвідати» як мінімум 11 установ, що, як наслідок, невиправдано ускладнювало процедуру, збільшувало залежність підприємців від посадових осіб. З огляду на це, автор висловлювався за необхідність відмови від дозвільного та переходу до заявницького (інформативного) способу реєстрації суб’єктів господарювання, тобто такого, який дозволяв би при створенні нового суб’єкта господарювання лише повідомляти відповідні державні органи про своє заснування, сплативши при цьому певні кошти за реєстрацію [351].
Ще більш невтішним виглядав стан справ щодо реєстрації суб’єктів господарювання у загальнонаціональну масштабі. Голова Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва О. Кужель у 2000 р. наводила наступні дані: «… у зазначеній період державну реєстрацію суб’єктів підприємництва здійснювали 764 органи державної реєстрації, у тому числі місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування… Середнє значення по Україні у 2000 р. становило 372 реєстраційні дії на одного фахівця протягом року. Якщо у місті Києві цей показник сягає позначки 819, а у Харківській області – 785, то у Рівненській – лише 182, Черкаській – 158. На сьогодні майже 75 % органів державної реєстрації мають завантаженість нижчу від середньої по Україні. Через це значна частина їхніх працівників відволікаються на виконання інших функцій, що покладені на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, але не стосуються самої державної реєстрації. Це призводить до невизначеності функцій службовців-реєстраторів, до фактів порушення термінів здійснення процедур державної реєстрації, порядку ведення облікової документації, негативно впливає на покращення ділової кваліфікації службовців органів реєстрації, а іноді спричиняє те, що вони хибно тлумачать і застосовують окремі положення нормативних актів» [145, с. 51–52].
Усвідомлення небезпеки для національної економіки подібного стану справ щодо реєстрації суб’єктів господарювання спричинило у 2003 р. запровадження єдиного порядку реєстрації суб’єктів господарювання незалежно від їх організаційно-правової форми, форми власності та підпорядкування. Це було зроблено шляхом прийняття Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» [252].
Аналіз положень зазначеного законодавчого акта дозволяє дійти висновку, що Україна у сфері реєстрації суб’єктів господарювання доволі суттєво просунулася у напрямку європейських стандартів взаємодії бізнесу та влади. Насамперед слід відзначити, що українська влада пішла шляхом відмови від існування розгалуженої системи органів (суб’єктів) реєстрації, звівши їх до єдиної системи на чолі з Державною реєстраційною службою України. Відповідно до Указу Президента України «Про затвердження Положення про Державну реєстраційну службу України» [274] остання є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції України та входить до системи органів виконавчої влади. Названа служба є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань реалізації державної політики у сферах державної реєстрації, зокрема державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців. Зазначений крок дозволив, з одного боку, зосередити функції державної реєстрації виключно у межах органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій, а з іншого, – запровадити системний державний контроль за реалізацію реєстраційних повноважень, що сприятиме, як наслідок, наближенню України до відповідних європейських стандартів.
Привертає увагу та заслуговує на підтримку також і запровадження принципу «єдиного вікна» у сферу функціонування державних реєстраторів, що, як наслідок, звільнило суб’єктів господарювання від необхідності відвідувати інші державні органи у процесі легалізації свого функціонування. Суттєво спрощено і саму процедуру реєстрації та принципово скорочено терміни її проведення. Надзвичайно важливим кроком у напрямку наближення реєстраційної процедури до європейських стандартів стало запровадження системи електронної державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців [300; 234], спрямованої, у тому числі, на забезпечення реалізації вимог Закону України «Про Національну програму сприяння розвитку малого підприємництва в Україні» [320].
Щоправда, це не означає, що у сфері реєстрації суб’єктів господарювання більше не існує жодних проблем. Українське законодавство у даній сфері, на жаль, все ще не можна визнати досконалим. Головна проблема полягає у тому, що український законодавець дещо не встигає за тими тенденціями та процесами, які мають місце у Європейському Союзі у сфері функціонування суб’єктів господарювання. Вітчизняні нормативні акти, не дивлячись на зобов’язання України перед Європейським Союзом у сфері адаптації національного законодавства [261], далеко не завжди узгоджуються з відповідними положеннями європейських правових актів. У результаті, те що вже з успіхом запроваджено в Європі, лише обговорюється українськими політиками та державними діячами.
Найбільшою проблемою, на наш погляд, є ігнорування українським законодавцем принципів належного урядування, жоден з яких не знайшов свого закріплення у Законі України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців». Але ж зазначені принципи, як наголошується у літературі, є пріоритетним орієнтиром державно-правових реформ, перегляду основних засад побудови вітчизняних адміністративно-правових інститутів [73, с. 17–18], а без них навряд чи вдасться у повній мірі реформувати інститут державної реєстрації суб’єктів господарювання.
З огляду на це, необхідним було б доповнення Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» статтею, що містила б у собі перелік принципів діяльності державних реєстраторів. Зазначену статтю пропонуємо викласти у наступній редакції: «Державна реєстрація юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців проводиться державним реєстратором з урахуванням принципів: верховенства права; участі юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців у процесі прийняття рішення; прозорості процесу прийняття рішення; доступу до інформації; недискримінації; пропорційності; обґрунтованості; неупередженості; своєчасності».
Необхідним виглядає доповнення також і Кодексу України про адміністративні правопорушення [121] статтею, яка встановлювала б адміністративну відповідальність державних реєстраторів за порушення вимог Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців», зокрема строків проведення державної реєстрації суб’єктів господарювання. Зазначений крок виглядає необхідним і логічним з огляду на положення ч. 1 ст. 53 Закону, де вказано про можливість притягнення до адміністративної відповідальності державних реєстраторів.
Ліцензування господарської діяльності
Не менш важливим для повноцінного функціонування суб’єктів господарювання є і інститут ліцензування господарської діяльності, який являє собою наступну форму організаційного взаємозв’язку останніх з публічною адміністрацією. У межах названого інституту виникає чимала кількість адміністративно-господарських відносин, спрямованих на забезпечення узгодженого функціонування бізнесу та держави.
Інститут ліцензування господарської діяльності розпочав своє функціонування у нашій державі на початку 90-х рр. на підставі Закону Української СРСР «Про підприємництво» [331] та Постанови Ради Міністрів Української РСР від 15 квітня 1991 р. № 99 «Про порядок видачі суб’єктам підприємницької діяльності спеціальних дозволів (ліцензій) на здійснення окремих видів діяльності та про розмір плати за державну реєстрацію суб’єктів підприємництва» [335]. Протягом наступних років було прийнято ще низку нормативних актів із зазначеного питання. Своєрідним підсумком у цій сфері став Закон України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», а також Господарський кодекс України (абз. 2 ч. 2 ст. 12, ст. 14, ч. 3 ст. 43 та ін.).
Аналіз існуючих нормативних актів з питань ліцензування господарської діяльності, а також практики діяльності суб’єктів публічної адміністрації, задіяних у видачі ліцензій, дозволяє зробити висновок, що держава планомірно збільшує кількість видів діяльності, зайняття якими вимагає отримання ліцензії. Подібна тенденція, з одного боку, є зрозумілою, оскільки завдяки цьому збільшуються розміри фінансових надходжень до бюджету. Однак, така вигода є, на наш погляд, вельми умовною, оскільки посилання «ліцензійного тиску» на суб’єктів господарювання гальмує економічні перетворення у країні. Зрозуміло, що ліцензування є необхідним засобом організаційного впливу держави на сферу господарювання, від якого не може відмовитися жодна країна світу. Проте сучасні реалії розвитку господарювання, потреба у посиленні підприємницької активності та переведенні виробництва на інноваційний шлях розвитку, – все це зобов’язує українську владу переглянути перелік видів господарської діяльності, яка вимагає ліцензування, задля максимального його скорочення. У цьому плані доречно наголосити, що ліцензуванню мають підлягати лише ті види діяльності, які, у разі їх неконтрольованого здійснення, можуть завдати шкоди публічним інтересам, поставити під загрозу права, свободи та законні інтереси приватних осіб. Іншими словами, під час вирішення поставленого питання має застосуватися правило «ліцензувати лише те, що неможна не ліцензувати» [32]. Зрозуміло, що зазначене правило має бути розширено на законодавчому рівні шляхом чіткого формулювання ознак (умов), які будуть свідчити про необхідність поширення на той або інший вид господарської діяльності процедури ліцензування.
Успішність вирішення названого завдання буде багато у чому залежати також і від того, хто з науковців буде залучений владою до його розв’язання. Справа у тому, що нині інститут ліцензування аналізується з позицій різних галузей права, – цивільного, господарського, адміністративного тощо, що призводить до виникнення плутанини у розумінні його сутності, призначення та напрямків реформування. З огляду на це, необхідним є визнання як на законодавчому, так і на науковому рівнях того факту, що інститут ліцензування є складовим елементом адміністративно-господарського права.
Інститут ліцензування господарської діяльності на сьогодні доволі ґрунтовно вивчений у науковій правовій літературі [34; 430; 431]. У зв’язку з цим, вважаємо за необхідне зосередити свою увагу лише на питаннях покращення його нормативного та організаційного забезпечення.
Одним з перших кроків на шляху покращення функціонування інституту ліцензування має стати удосконалення його визначення, оскільки, як слушно писав свого часу В. Б. Авер’янов, введення уніфікованих понять та термінів для вираження однорідних явищ є важливою умовою підвищення юридичної культури [3, с. 58]. Зараз тлумачення категорії ліцензування можна знайти у ст. 1 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», де під ліцензуванням розуміється видача, переоформлення та анулювання ліцензій, видача дублікатів ліцензій, ведення ліцензійних справ та ліцензійних реєстрів, контроль за додержанням ліцензіатами ліцензійних умов, видача розпоряджень про усунення порушень ліцензійних умов, а також розпоряджень про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування. Зазначене визначення, в цілому, позитивно сприймається українськими авторами [54; 169], проте, на наш погляд, воно далеке від досконалості, що негативно позначається на з’ясуванні сутності даного інституту. Мова йде про наступне.
Ліцензування господарської діяльності є одним з видів адміністративних процедур, який характеризується тими ж ознаки, які властиві будь-якій іншій адміністративній процедурі (у межах адміністративної процедури знаходить вираз юридична діяльність, яка регламентується адміністративно-процедурними нормами; обов’язковим учасником будь-якої адміністративної процедури є орган публічного управління (орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, інший суб’єкт, якому делеговані державно-владні повноваження); юридична діяльність, яка здійснюється у межах адміністративної процедури, має зовнішній характер, тобто спрямовується на фізичних або юридичних осіб організаційно не підпорядкованих суб’єкту публічного управління (зазначена ознака є головною, визначальною у характеристиці адміністративної процедури, дозволяє відмежувати останню від інших видів юридичної діяльності, наприклад, дисциплінарного провадження); наслідком такої діяльності може стати прийняття обов’язкового до виконання нормативного або індивідуального акта управління чи вчинення дій, які безпосереднім чином не зачіпають правового статусу фізичних або юридичних осіб [174]). Інакше кажучи, адміністративна процедура пов’язана з виконанням публічною адміністрацією окремої, зовнішньо орієнтованої функції. Таким чином, головним недоліком наведеного вище визначення ліцензування (ліцензійної процедури) є те, що у ньому сталося об’єднання декількох окремих видів адміністративних процедур, кожна з яких, на наше переконання, має розглядатися, а тим більше визначатися окремо. У даному випадку мова йде про ліцензійну процедуру та контрольну процедуру, які хоча й пов’язані між собою, проте мають доволі принципові відмінності як у плані завдань, що на них покладаються, так і часових меж здійснення та підстав проведення. Недоречним є, як наслідок, включення до ліцензійної процедури також і внутрішньої діяльності суб’єктів публічної адміністрації, пов’язаної з веденням ліцензійних справ та реєстрів, яка є скоріше забезпечувальним (технічним) видом діяльності, яка не тягне за собою жодних юридичних наслідків для ліцензіата. Не можна погодитися також і з включенням до змісту ліцензійної процедури діяльності, пов’язаної з видачею дубліката ліцензії, оскільки у даному випадку суб’єктом публічної адміністрації не приймається рішення про допуск суб’єкта господарювання до зайняттям певним видом господарської діяльності, а відбувається лише технічне повторення (відтворення) раніше виданої ліцензії.
Таким чином, під ліцензуванням або ліцензійною процедурою варто розуміти діяльність суб’єктів публічної адміністрації, пов’язану з розглядом заяви суб’єкта господарювання про видачу (переоформлення) ліцензії та прийняттям відповідного рішення за результатами такого розгляду.
Ліцензування, являючи собою різновид адміністративних процедур, має бути засноване на відповідних принципах та здійснюватися у межах чітко визначених стадій. Аналіз Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» показує, що у ньому згадується лише про принципи державної політики у сфері ліцензування, які, однак, не є тотожними принципам ліцензійної процедури. Названі принципи хоча й пов’язані між собою, проте стосуються різних аспектів названого інституту. Принципи державної політики є орієнтирами насамперед для правотворчих суб’єктів, тоді як принци адміністративної процедури є керівними началами для суб’єктів правозастосування. Останні зазначені принципи є більш важливими і для суб’єктів господарювання, оскільки саме через їх призму має здійснюватися прийняття рішення про видачу ліцензії чи відмову у ній. Значимість принципів адміністративної процедури підкреслюється також і КАС України, у ст. 2 якого визначено їх перелік та зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони з урахуванням останніх.
З огляду на викладене, вкрай необхідним виглядає доповнення Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» переліком принципів ліцензування (ліцензійної процедури), що, переконані, сприятиме підвищенню не лише законності, але й ефективності адміністративно-господарської діяльності відповідних суб’єктів.
У межах розмови про ліцензійну процедуру не можна обійти увагою також і стадії її здійснення. Нині у літературі висловлюється думка, що такими стадіями є: порушення ліцензійної справи; прийняття рішення про видачу ліцензії (або про відмову в її видачі) та видача ліцензії; оскарження рішення про відмову у видачі ліцензії; переоформлення ліцензії та видача її дубліката; контроль за дотриманням ліцензіатом ліцензійних умов, а у разі їх порушення – анулювання ліцензії; оскарження рішення про анулювання ліцензії [54; 114; 400]. Аналізуючи зазначену позицію, зауважимо, що вона така ж недосконала, як і згадане вище визначення ліцензування. Адже, переконані, немає жодних підстав для об’єднання під терміном «ліцензування» так званої публічно-сервісної (видача ліцензії) та втручальної (проведення перевірок дотримання ліцензійних умов) діяльності суб’єктів публічної адміністрації, оскільки вони відрізняються за чималою кількістю показників.
Таким чином, у Законі України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», по-перше, необхідно чітко розмежувати окремі види адміністративних процедур, які мають місце у даній сфері; по-друге, для кожного виду адміністративної процедури визначити стадії її здійснення; по-третє, встановити як загальні строки адміністративної процедури, так і строки вчинення окремих процедурних дій.
Ліцензійна процедура у будь-якому випадку завершується прийняттям індивідуального адміністративного акта, тобто рішення про видачу ліцензії, продовження її дії або про відмову у видачі ліцензії. На підставі такого рішення, у разі якщо воно є позитивним, суб’єкту господарювання видається ліцензія. Проте іноді у літературі правовим актом індивідуальної дії визнається ліцензія [54], що є принципово хибним. Ліцензія є лише офіційним документом, який підтверджує (засвідчує) право суб’єкта господарювання займатися певним видом господарської діяльності. У зв’язку з цим, ліцензія не може бути предметом оскарження в адміністративному суді. Оскаржити можна лише рішення суб’єкта публічної адміністрації щодо видачі чи невидачі ліценції, на чому, до речі, чітко наголошено у Законі України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності».
Отже, немає сумніву, що законодавства України про ліцензування певних видів господарської відповідальності вимагає свого подальшого удосконалення, яке має здійснюватися у першу чергу в напрямку уніфікації ліцензійних процедур, запровадження їх єдиних принципів та стадій, а також строків здійснення. Актуальним є також і питання про введення до складу суб’єктів ліцензування представників громадськості, незалежних експертів, що дозволило б зробити ліцензійну процедуру більш прозорою, відкритою, а головне, неупередженою.
Без таких кроків діяльність суб’єктів публічної адміністрації у даній сфері буде лише негативно позначатися на функціонуванні суб’єктів господарювання, породжувати порушення їх прав та законних інтересів, оскільки суб’єкти публічної адміністрації, як вже не раз говорилося [400], доволі часто зловживають своїми ліцензійними повноваженнями.
Патентування господарської діяльності
Інститут патентування господарської діяльності у нашій державі було запроваджено Законом України «Про патентування деяких видів підприємницької діяльності» [330]. Зазначений закон втратив чинність з 01 січня 2011 р. у зв’язку з прийняттям Податкового кодексу України [218], положення якого (ст.ст. 14, 61, 125, 152, 267 тощо), а також ст.ст. 12 та 14 Господарського кодексу України заклали правову основу названого інституту.
Відповідно до названих правових актів у сферах, пов’язаних із торгівлею за грошові кошти (готівку, чеки, а також з використанням інших форм розрахунків та платіжних карток на території України), обміном готівкових валютних цінностей (у тому числі операції з готівковими платіжними засобами, вираженими в іноземній валюті, та з платіжними картками), у сфері грального бізнесу та побутових послуг, інших сферах, визначених законом, застосовується патентування підприємницької діяльності суб’єктів господарювання.
Господарський кодекс України називає два види патентів: торговий патент та спеціальний патент.
Торговий патент являє собою державне свідоцтво, яке засвідчує право суб’єкта господарювання займатися певними видами підприємницької діяльності впродовж встановленого строку. Що стосується спеціального торгового патенту, то під ним розуміється державне свідоцтво, яке засвідчує право суб’єкта господарювання на особливий порядок оподаткування відповідно до закону.
Аналіз зазначених визначень дозволяє зробити висновок, що патентування господарської діяльності виконує подвійну функцію. З одного боку, завдяки ньому здійснюється публічне регулювання економіки через допуск приватних суб’єктів до зайняттями певними видами господарської діяльності (у цьому аспекті патент, фактично, нічим не відрізняється від ліцензії), а з іншого, – патент, у розумінні ст. 267 Податкового кодексу України, є видом збору, тобто обов’язковим платежем до відповідного бюджету.
Подібна державна політика щодо патентування, на нашу думку, знову ж таки не сприяє активізації підприємницької активності приватних осіб, негативно позначаючись, як наслідок, на рівні економічного зростання України. У даному разі мова йде про те, що патент доповнює собою ліцензію, а також і без того величезний перелік податків та зборів, які сплачуються суб’єктами господарювання до бюджету. Тобто, перед суб’єктами господарювання виникають додаткові (організаційні та матеріальні) перепони на шляху їх практичної діяльності. Особливо гостро зазначена проблема проявляється, наприклад, у сфері торгівлі алкогольними напоями та тютюновими виробами, для зайняття якою потрібна і ліцензія, і торговий патент.
З іншого боку, чинне законодавство подекуди доволі розпливчато визначає види підприємницької діяльності, яка підлягає патентуванню. Так, наприклад, у п. 267.1.2. Податкового кодексу України зазначено, що не є платниками збору (патенту) за провадження торговельної діяльності суб’єкти господарювання, які провадять торговельну діяльність виключно з використанням таких видів товарів вітчизняного виробництва: хліб і хлібобулочні вироби; борошно пшеничне та житнє; сіль, цукор, олія соняшникова і кукурудзяна; молоко і молочна продукція, крім молока і вершків згущених із домішками і без них; продукти дитячого харчування; безалкогольні напої; морозиво; яловичина та свинина; свійська птиця тощо. Отже, у зв’язку з цим виникає питання, чи можуть зазначені суб’єкти без патенту здійснювати продаж пельменів, виготовлених з власної муки та власного м’яса? На думку працівників Державної податкової адміністрації України, продаж зазначеної продукції підлягає патентуванню [205], з чим, однак, можна не погодитися з огляду на те, що пельмені є своєрідним поєднанням продукції, реалізація якої не вимагає отримання патенту. Проте, для держави, яка має постійні проблеми з наповненням державного бюджету, більш вигідним, зрозуміло, є розширений погляд на об’єкти патентування.
З іншого боку, запровадження інституту патентування деяких видів господарської діяльності пояснюється також і тим, що в Україні діє система презумптивного оподаткування, яка базується на підозрі приватних осіб у постійній несплаті (неповній сплаті) податків та зборів. Через це, як наголошують представники Державної податкової адміністрації України, власне, і запроваджено патентування підприємницької діяльності [329].
Як проміжний підсумок, зазначимо, що, на наш погляд, інститут патентування деяких видів господарської діяльності являє собою архаїчний спосіб публічного регулювання економіки, який перетинаючись з ліцензуванням та оподаткуванням, лише обмежує підприємницьку активність приватних осіб. Вважаємо, що на сьогоднішній день немає достатньо переконливих аргументів, які довели б доцільність його подальшого існування. Ліквідація даного інституту сприяла б переміщенню України з передостаннього місця у рейтингу найбільш привабливих країн для ведення бізнесу (у нашій країні запроваджено 135 видів різноманітних податків та зборів) [41] на більш високі позиції.
Інститут квотування
Інститут квотування, відповідно до ч. 1 ст. 14 Господарського кодексу України, є засобом державного регулювання у сфері господарювання, спрямованим на забезпечення єдиної державної політики у цій сфері та захист економічних і соціальних інтересів держави, суспільства та окремих споживачів. Сутність квотування зводиться до того, що у необхідних випадках держава встановлює граничний обсяг (квоти) виробництва чи обігу певних товарів і послуг. Порядок квотування виробництва та/або обігу (включаючи експорт та імпорт), а також розподіл квот встановлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до закону.
Відповідно до ст. 381 Господарського кодексу України режим квотування зовнішньоекономічних операцій запроваджується у випадках, передбачених законом, чинними міжнародними договорами України, та здійснюється шляхом обмеження загальної кількості та/або сумарної митної вартості товарів, яка може бути ввезена (вивезена) за певний період.
Закон України «Про зовнішньоекономічну діяльність» [302] встановлює наступні види квот: квоти глобальні (встановлюються по товару без зазначення конкретних країн/груп країн, куди товар експортується або з яких він імпортується); квоти групові (встановлюються по товарах з визначенням групи країн, куди товар експортується або з яких він імпортується); квоти експортні/імпортні (граничний обсяг певної категорії товарів, який дозволено експортувати з території України (імпортувати на територію України) протягом встановленого строку та який визначається у натуральних чи вартісних одиницях); індивідуальні квоти (встановлюються по товару з визначенням конкретної країни, куди товар може експортуватись або з якої він може імпортуватись); квоти спеціальні (граничний обсяг імпорту в Україну певного товару, що є об’єктом спеціального розслідування та/або спеціальних заходів, який дозволено імпортувати в Україну протягом установленого строку та який визначається в натуральних та/або вартісних одиницях виміру).
Квотування здійснюється шляхом встановлення режиму видачі індивідуальних ліцензій, причому загальний обсяг експорту (імпорту) за цими ліцензіями не повинен перевищувати обсягу встановленої квоти [66].
Отже, аналіз наведених положень дозволяє порівняти квотування з ліцензуванням та патентування, оскільки квоти об’єднують у собі як організаційні (дозвіл на функціонування), так і фінансові (вид платежу до бюджету) способи впливу на суб’єктів господарювання.
Центральним суб’єктом у процедурі квотування є Кабінет Міністрів України, який шляхом прийняття постанов затверджує відповідні квоти. Так, наприклад, його постановою було затверджено загальні обсяги квот на експорт нафти сирої українського походження та нафтопродуктів у 2005 р. [262] Разом з цим, слід зазначити, що існуючий нині порядок квотування товарів та послуг дещо не відповідає вимогам законодавства. У даному випадку йдеться про те, що відповідно до ст. 14 Господарського кодексу України квотування має здійснюватися Кабінетом Міністрів України відповідно до закону, якого, однак, немає. До 2006 р. функцію такого закону виконував Декрет Кабінету Міністрів України «Про квотування і ліцензування експорту товарів (робіт, послуг)» [305], який втратив чинність. З огляду на це, необхідним виглядає прийняття спеціального законодавчого акта з питань квотування товарів та послуг. У зазначеному нормативному акті, з огляду на те, що квотування є доволі потужним способом організаційного впливу з боку держави на суб’єктів господарювання, мають знайти закріплення усі необхідні процедурні аспекти такої діяльності, починаючи від принципів квотування товарів та послуг та закінчуючи відповідальністю держави за порушення прав та законних інтересів суб’єктів господарювання.
Інститут нормативів та лімітів
Одним із засобів державного регулювання господарської діяльності, відповідно до ч. 2 ст. 12 Господарського кодексу України, є нормативи та ліміти. Інакше кажучи, у певних сферах господарювання існують затверджені на рівні нормативних актів нормативи та ліміти, які мають бути дотримані відповідними суб’єктами у процесі їх функціонування. Необхідність існування названого інституту, особливо у сфері охорони природи, є очевидною. Екологічні катастрофи, зміни клімату на планеті експерти небезпідставно пов’язують із господарською діяльністю людини. Саме з огляду на це діяльність суб’єктів господарювання, і насамперед та, яка завдає шкоду навколишньому природному середовищу, має бути контрольованою, що, власне, і досягається через запровадження відповідних нормативів та лімітів.
Але викликає щонайменше подив той факт, що у Господарському кодексі України, який покликаний здійснювати правове регулювання державного управління господарською діяльністю, про інститут нормативів та лімітів, що є доволі «небезпечним» для суб’єктів господарювання (запровадження жорстких нормативів та/або лімітів може викликати необхідність проведення технічного переоснащення виробництва, що вплине на собівартість продукції, і, як наслідок, на її конкурентоздатність), згадується лише в одній статті. Невже законодавець «забув» про цей інститут, чи для Української держави він не має принципового значення?
Бажає бути кращим і законодавче забезпечення названого інституту. Слід зазначити, що в Україні немає спеціального законодавчого акта з питань визначення (формування) нормативів та лімітів. Про нормативи та ліміти доволі стисло згадується у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» [328], де, зокрема вказано, що основними принципами охорони навколишнього природного середовища є пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов’язковість додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності.
Подібний підхід законодавця базується на низці положень Конституції України, які зобов’язують як приватних осіб, так і суб’єктів господарювання берегти природу, не погіршувати екологічну ситуацію у країні (ст.ст. 41, 66) тощо. Проте зазначені зобов’язання, на наш погляд, виглядають майже фіктивними, оскільки у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» право на встановлення нормативів та лімітів передано на місцевий рівень – органам влади АР Крим, органам місцевого самоврядування. Такий крок, ми переконані, робить справу охорони навколишнього природного середовища залежною як від місцевих бюджетів, так і від місцевих інтересів, що, певна річ, не сприяє покращенню екологічної ситуації у державі.
З огляду на викладене, вважаємо за необхідне або внести зміни до Господарського кодексу України, або прийняти окремий закон України, в якому було б встановлено процедури визначення та затвердження нормативів та лімітів. Нормативи та ліміти, особливо у тих сферах господарювання, які завдають шкоди навколишньому природному середовищу, мають затверджуватися виключно законами. Що ж стосується самого інституту нормативів та лімітів, то з огляду на його принципове значення для існування усього людства необхідною вбачається його трансформація у підгалузь адміністративно-господарського права – право захисту навколишнього природного середовища від негативного впливу господарської діяльності.
Інститут стандартизації та сертифікації
Правовою основою (на рівні законів) названого інституту є статті 12, 15 Господарського кодексу України, Декрет Кабінету Міністрів України «Про стандартизацію і сертифікацію» [340], закони України «Про стандартизацію»; «Про підтвердження відповідності» [332], «Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності» [339]. Усього ж, за підрахунками фахівців, у сфері технічного регулювання господарської діяльності діє більш ніж 3000 нормативних актів [55]. Наведені дані, на наш погляд, актуалізують проведення систематизації цього величезного масиву правових актів, що, у свою чергу, призведе до виділення у системі адміністративно-господарського права окремої підгалузі – права технічного регулювання господарської діяльності.
Стандартизація являє собою спеціальний вид діяльності уповноважених суб’єктів публічної адміністрації, що полягає у встановленні положень для загального і багаторазового застосування щодо наявних чи можливих завдань з метою досягнення оптимального ступеня впорядкування у певній сфері, результатом якої є підвищення ступеня відповідності продукції, процесів та послуг їх функціональному призначенню, усуненню бар’єрів у торгівлі і сприянню науково-технічному виробництву (ст. 1 Закону України «Про стандартизацію»). Інакше кажучи, змістом стандартизації є перевірка відповідності певного предмета, процесу чи послуги існуючому стандарту. У зв’язку з цим, можна погодитися з думкою [136], що стандарт виконує службову роль по відношенню до законодавства, оскільки він не регулює суспільні відносини, а встановлює лише конкретні якості, критерії названих вище об’єктів. Саме тому стандартизація і розглядається як непрямий спосіб впливу держави на сферу економіки [147], що однак не знижує вагу та значимість її належного правового регулювання, яке, нагадаємо, здійснюється через норми адміністративно-господарського права.
Ведучи мову про стандартизацію, необхідно одразу декілька слів сказати також і про сертифікацію, яка становить один з найважливіших механізмів управління якістю, що дає змогу об’єктивно оцінити продукцію, підтвердити споживачеві її безпечність, організувати контроль за відповідністю продукції вимогам екологічної чистоти, а також підвищити її конкурентоспроможність [415]. Згідно з Законом України «Про підтвердження відповідності» сертифікація – це процедура, за допомогою якої визнаний в установленому порядку орган документально засвідчує відповідність продукції, систем якості, систем управління якістю, систем управління довкіллям, персоналу встановленим законодавством вимогам.
Основними учасниками адміністративно-господарських відносин (з боку держави), які виникають у сфері стандартизації та сертифікації, є Національне агентство з акредитації України; науково-дослідні державні підприємства (інститути); державні підприємства, регіональні центри стандартизації, сертифікації та якості, технічні комітети зі стандартизації тощо. Наявність такої розгалуженої системи суб’єктів пояснюється бажанням та готовністю держави передати функції з стандартизації та сертифікації на виконання недержавних суб’єктів, що цілком відповідає сучасним тенденціям делегування повноважень у сфері публічного управління. Разом з цим, цей позитивний крок не зашкодив спостерігається щодо сертифікації радіоелектронних засобів в Україні. Як показало проведене дослідження, існуючі у названій сфері складнощі пов’язані з занадто довгим термінами процедури сертифікації, непрозорістю цінової політики, невизнанням європейських та інших сертифікатів в Україні. Подібні проблеми виникають також і щодо інших сфер чи напрямів сертифікаційних процедур.
Причина їх виникнення, на наш погляд, може бути пояснена тим, що досі названі вище інститути розглядаються як організаційно-правові утворення, які не мають нічого спільного із, так би мовити, звичайною діяльністю публічної адміністрації щодо прийняття нормативних чи індивідуальних актів. А якщо додати сюди ще і той факт, що стандартизація та сертифікація проводиться недержавними утвореннями, то у суб’єктів цих процедур часто виникає відчуття того, що процедурні норми створені не для них.
Відтак у майбутньому Адміністративно-процедурному кодексі України необхідно встановити, що його дія однаковою мірою поширюється і на суб’єктів, які виконують делеговані державою повноваження, причому незалежно від їх організаційно-правової форми. Це правило має діяти щодо випадків проходження обов’язкової державної стандартизації чи сертифікації. Що ж до добровільних форм підтвердження відповідності, то вони, звичайно, можуть відбуватися за правилами, встановленими самостійно суб’єктами їх організації та здійснення.
Разом з цим ми переконані, що держава зобов’язана визначитися стосовно зменшення кількості об’єктів, процесів та послуг, які мають пройти процедуру стандартизації чи сертифікації. Зрозуміло, що від названих інститутів повністю відмовитися не вдасться, проте їх обсяги доцільно звузити. Зазначений крок є вкрай необхідним, оскільки існуючі у сучасних формах інститути стандартизації та сертифікації доволі часто стоять на заваді функціонуванню суб’єктів господарювання. Показовими у цьому плані є результати соціологічного дослідження, проведеного Міжнародною фінансовою корпорацію. Опитування показало, що на думку 63 % підприємців, найбільшою проблемою бізнесу в Україні є технічне регулювання (стандартизація та сертифікація) господарської діяльності [203]. Наочним прикладом у цьому плані є сертифікація готелів, яку до вересня 2012 р. мали в обов’язковому порядку проходити усі суб’єкти господарювання, що надавали послуги з тимчасового розміщення фізичних осіб. У жодній європейській країні такого обов’язку суб’єктів господарювання не передбачено, то ж виникає майже риторичне питання, а з якою ж метою була запроваджена така сертифікація в Україні? На це запитання свого часу відповів О. В. Прудивус, висловивши переконання, що якщо ліцензування виконує на практиці контрольну функцію спеціального дозволу, тобто є державним регулятором підприємництва, то сертифікація все більше набирає рис виключно фіскальної функції, тобто додаткового платежу до бюджету. А оскільки частина сплачених коштів залишається організаціям (не обов’язково державним), які здійснюють сертифікацію, то можна констатувати, що має місце безпосередня підтримка державою приватних інтересів.
Отже, як підсумок зазначимо, що вітчизняні інститути сертифікації та стандартизації мають не лише за формальними ознаками відповідати своїм європейським аналогам, але, що головне, – співпадати з ними за змістовними показниками. Зокрема, в Україні повною мірою має бути реалізований принцип добровільності застосування стандартів. Проте для цього, як справедливо наголошується у літературі, необхідно провести чітку межу між обов’язковими та необов’язковими для застосування технічними нормами (регламентами, стандартами, кодексами усталеної практики, технічними умовами тощо) [148].
Підсумовуючи викладене у межах даного підрозділу дослідження, зазначимо, що в Україні нині на нормативному рівні закріплено розгалужену систему організаційних механізмів участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах. Їх запровадження було обумовлено необхідністю державного (організаційного, фінансового, податкового тощо) контролю за сферою господарювання, охорони життя та здоров’я громадян, захисту приватних осіб від негативних наслідків господарської діяльності тощо. Звісно, певною мірою ці завдання виконуються, однак, як показав проведений аналіз, майже всі вони (механізми) не позбавлені доволі суттєвих недоліків, які дуже негативно позначаються на економічних показниках функціонування суб’єктів господарювання. З огляду на це, досліджувана сфера чекає на ґрунтовні і, головне, системні перетворення, які мають розпочатися у сфері правового регулювання. У цьому плані необхідним вважаємо насамперед усунення з проаналізованих вище інститутів приватноправових норм; систематизацію відповідного правового масиву; включення названих інститутів до системи адміністративно-господарського права.