Региональные источники конституционного права
Региональные источники конституционного права действуют только на территории соответствующих субъектов Федерации. В их число входят: конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Федерации, а также содержащие конституционно-правовые нормы региональные законы и другие правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации, договоры и соглашения, заключенные между ними1.
В системе нормативных правовых актов каждого субъекта Федерации особое место занимает конституция (в республиках) и устав (в краях, областях, городах федерального значения, в автономной области и в автономных округах), которые имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем другим актам соответствующего субъекта и носят учредительный характер.
В настоящее время приняты и действуют конституции республик: Адыгея (10 марта 1995 г.); Алтай (7 июня 1997 г.); Башкортостан (24 декабря 1993 г.); Бурятия (22 февраля 1994 г.); Дагестан (26 июля 1994 г.); Ингушетия (27 февраля 1994 г.); Кабардино-Балкария (1 октября 1997 г.); Калмыкия (5 апреля 1994 г.); Карачаево-Черкесия (5 марта 1996 г.); Карелия (30 мая 1978 г.); Коми (17 февраля 1994 г.); Марий Эл (24 июня 1995 г.); Мордовия (21 сентября 1995 г.); Саха (Якутия) (4 апреля 1992 г.); Северная Осетия (12 ноября 1994 г.); Татарстан (30 ноября 1992 г.); Тыва (21 октября 1993 г.); Удмуртия (7 декабря 1994 г.); Хакасия (25 мая 1995 г.); Чечня (12 марта 1992 г.); Чувашия (1978 г.). В последующем в эти конституции были внесены многочисленные изменения и дополнения.
Республики использовали разные формы принятия конституций. Часть из них были приняты законодательными органами республик (Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия, Татарстан, Тыва, Удмуртия, Хакасия, Чечня, Чувашия), часть — путем всенародного голосования (Ингушетия) либо конституционным собранием (Дагестан, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия).
Согласно ч. 1 ст. 66 Конституции РФ статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. В конституциях республик этот статус сформулирован по-разному. Так, в конституциях Республики Башкортостан, Республики Бурятия, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Саха (Якутия), Чеченской Республики закреплен государственный суверенитет этих республик. Например, в ст. 1 Конституции Чеченской Республики указывается: «Чеченская Республика — суверенное и независимое демократическое правовое государство, созданное в результате самоопределения чеченского народа». Конституция Республики Татарстан устанавливает, что государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние республики Татарстан — суверенное государство, субъект международного права.
В большинстве конституций республик подчеркивается, что эти республики являются субъектами Федерации. Так, согласно ст. 1 Степного Уложения (Основного закона) Калмыкии республика есть равноправный субъект Российской Федерации, является ее составной неделимой частью. Аналогичные положения содержатся в конституциях Республики Адыгея, Республики Алтай, Республики Башкортостан, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Удмуртской Республики, Республики Хакасия и др.
Конституции Республики Ингушетия, Республики Северная Осетия не содержат положений о нахождении этих республик в составе Российской Федерации.
Большинство конституций республик имеют сходную структуру, включающую три группы норм. Первая из них связана с основами конституционного строя соответствующей республики. Конституционными нормами закрепляется республиканская форма правления и основные принципы общественно-политического строя. Вторая группа норм закрепляет права, свободы и обязанности человека и гражданина. По своему содержанию она наиболее близка к Конституции РФ. Наконец, третья группа норм закрепляет институты государственной власти и местного самоуправления.
Согласно конституциям во всех республиках действуют законодательные (представительные) органы государственной власти, которые формируются населением на основе выборов. В Адыгее, Коми, Татарстане, Удмуртии и Чувашии — это Государственный Совет; на Алтае, в Башкортостане, Марий Эл, Мордовии, Саха (Якутии) — Государственное Собрание; в Бурятии и Калмыкии — Народный Хурал; в Дагестане, Карачаево-Черкесии, Ингушетии — Народное Собрание; в Кабардино-Балкарии, Северной Осетии и Чечне — парламент; в Карелии — Законодательное Собрание; в Тыве — Верховный Хурал; в Хакасии — Верховный Совет.
Конституции закрепляют систему органов исполнительной власти. В их число в Адыгее входят Президент — глава государства и глава исполнительной власти и Кабинет Министров — исполнительный орган государственной власти; на Алтае — глава республики — высшее должностное лицо, возглавляющее исполнительную власть и правительство, осуществляющее эту власть; в Башкортостане — Президент — глава республики и глава исполнительной власти; Председатель Правительства и Правительство — орган исполнительной власти; в Бурятии — Президент — глава республики, глава исполнительной власти и Председатель правительства, а также правительство — орган исполнительной власти; в Дагестане — Председатель Государственного Совета — глава государства, возглавляющий исполнительную власть и правительство — исполнительно-распорядительный орган; в Ингушетии — Президент — глава государства и глава исполнительной власти, а также правительство — орган исполнительной власти; в Кабардино-Балкарии — Президент — глава государства и глава исполнительной власти, высшее должностное лицо, а также Кабинет Министров — исполнительный орган государственной власти; в Калмыкии — Президент — глава республики, высшее должностное лицо и глава исполнительной власти; в Карачаево-Черкесии — глава республики, глава исполнительной власти и правительство; в Карелии — председатель правительства, глава исполнительной власти, высшее должностное лицо и правительство; в Коми — глава республики, глава государства, возглавляющий правительство, и правительство; в Марий Эл — Президент — глава государства, высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и правительство; в Мордовии — глава республики, глава государства, высшее должностное лицо и правительство — высший орган исполнительной власти; в Саха (Якутия) — Президент — высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и правительство — исполнительный и распорядительный орган государственной власти; в Северной Осетии — Президент — глава государства, глава сполнительной власти и правительство; в Татарстане — Президент — глава государства, возглавляющий исполнительную власть и Кабинет Министров — исполнительный и распорядительный орган государственной власти; в Тыве — Президент — глава государства, глава исполнительной власти, возглавляющий правительство, и правительство — высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти; в Удмуртии — председатель правительства и правительство — орган государственной власти; в Хакасии — председатель Правительства — высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и правительство; в Чеченской Республике — Президент — глава исполнительной власти и Кабинет Министров — исполнительный и распорядительный орган; в Чувашии — Президент — высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и Кабинет Министров — орган исполнительной власти.
Практически во всех конституциях особый раздел посвящен судебной власти, а также местным органам народного представительства.
Конституции республик вступают в силу со дня их официального опубликования. Предусмотрен также порядок внесения изменений и пересмотра конституций. Предложения об этом могут вносить главы республик, группы депутатов законодательного органа, правительства республик. Кроме того, согласно конституциям Республики Мордовия, Кабардино-Балкарской Республики, Удмуртской Республики предложения о конституционных поправках могут вносить группы депутатов представительных органов численностью не менее одной трети установленного числа.
Конституция Республики Ингушетия предусматривает возможность внесения предложений об изменении Конституции совершеннолетними гражданами в количестве не менее 10 тыс. человек, а Конституция Республики Бурятия — Конституционным судом республики.
Предусмотрены следующие способы рассмотрения предложений о внесении поправок в конституции:
путем республиканского референдума (Конституция Удмуртской Республики);
Конституционным собранием (Конституция Республики Марий Эл);
законодательным органом (конституции Республики Хакасия, Республики Коми, Республики Саха (Якутия), Республики Алтай, Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Степное Уложение Калмыкии).
Согласно Конституции Кабардино-Балкарской Республики положения об основах конституционного строя, правах и свободах человека и гражданина, конституционных поправках и пересмотре Конституции не могут быть пересмотрены парламентом Республики. В соответствии со ст. 106 Конституции Республики Ингушетия не могут быть внесены изменения и дополнения, ограничивающие права и свободы граждан или направленные против государственного единства и территориальной целостности республики.
Наличие у республики конституции вытекает из ее статуса государства в составе Федерации, обязательным атрибутом которого и является наличие высшего на своем уровне основного закона. Все иные нормативные акты субъекта Федерации не могут противоречить конституции.
В ряде республик имеются органы конституционного контроля (главным образом, конституционные суды), которые разрешают дела о соответствии всех нормативных правовых актов субъектов Федерации их конституциям.
Конституции республик должны соответствовать Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Норма об обеспечении соответствия конституций республик Конституции РФ, о верховенстве Конституции РФ закреплена в различных формулировках и в конституциях ряда республик. Так, в Конституции Республики Тыва (ст. 112) указывается, что в случае противоречия Конституции Республики Тыва Конституции РФ по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов власти и управления, действуют нормы последней.
Конституция РФ существенно расширила пределы учредительной власти субъектов Федерации в области правового регулирования. В этих условиях соответствие конституций республик федеральной Конституции устанавливается только в той мере, в которой это необходимо для создания условий, обеспечивающих функционирование Российской Федерации как целостного единого государства, сохранения единого экономического пространства, единых основ правового статуса личности, прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, претворения в жизнь основ конституционного строя Российской Федерации. Вне этих рамок за субъектами
Федерации сохраняется широкая самостоятельность в определении содержания своих конституционных норм.
Однако на практике подлинное соответствие конституций республик федеральной Конституции до сих пор не обеспечено. Многие положения республиканских конституций противоречат Конституции РФ. Это объясняется главным образом тем, что в некоторых республиках все еще наблюдаются затянувшиеся тенденции к «суверенизации», а подчас и сепаратистские устремления1.
Субъекты Федерации, являющиеся не государствами, а государственно-территориальными или национально-территориальными образованиями, принимают свои уставы.
Возникновение устава как основного закона края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа связано с существенными изменениями федеративных отношений в Российской Федерации, повышением юридического статуса краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, и их признанием наравне с республиками полноправными субъектами Федерации.
Термин «устав» был введен в юридической оборот Законом РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»2 и как основной закон субъектов Федерации, не являющихся государствами, был закреплен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 66).
Принятие большей части действующих уставов субъектов Федерации приходится на 1995 и последующие годы. Поэтому только в настоящее время можно говорить о завершении процесса формирования этого вида нормативных актов.
Как уже отмечалось, уставы имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем законам и иным актам данного субъекта. Это означает, что все другие правовые акты, принимаемые на территории соответствующего субъекта Федерации, должны соответствовать уставу. Верховенство уставов проявляется также и в том, что они являются актами прямого действия, порождающими конкретные правоотношения.
Уставы служат нормативной базой для развития всего текущего законодательства соответствующих субъектов Федерации. Они определяют органы, которые могут принимать законодательные акты, регулируют сам законодательный процесс, создавая тем самым правовые предпосылки законотворческой деятельности в соответствующем субъекте Федерации.
Все уставы содержат отсылки к законодательным актам субъектов Федерации, дополняющим и развивающим их. Количество таких отсылок зависит от модели регулирования, к которой относится соответствующий устав. Если устав самостоятельно регулирует основные правоотношения в субъекте Федерации, то таких отсылок обычно немного. Если же устав служит лишь общей нормативной основой, а большинство вопросов регулируются законами субъекта Федерации, то количество отсылок существенно возрастает.
Отсылки в уставах могут содержать либо название конкретных нормативных актов или объектов регулирования, либо указание на то, что данные правоотношения регулируются законодательством субъекта Федерации1.
Как учредительные акты, уставы закрепляют статус соответствующего субъекта в составе Российской Федерации, определяя основы взаимоотношений с ней, полномочия субъекта, систему его органов государственной власти, избирательную систему, организацию местного самоуправления и другие аспекты устройства субъекта.
Установлен особый порядок принятия уставов, их пересмотра, изменения, внесения поправок. Принятие устава отнесено к предметам ведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, который принимает решение не менее чем 2/3 от общего числа депутатов. В некоторых уставах указывается, что они принимаются представительным органом, действующим от имени граждан России, проживающих на территории данного субъекта. В ряде уставов установлено, что принятию нового устава должно предшествовать вынесение его проекта на консультативный референдум (Приморский край) или что проект может быть вынесен на всенародное обсуждение либо на консультативный референдум (Вологодская область).
В уставах определен круг субъектов, которые вправе вносить предложения об их пересмотре, поправках, изменениях. Предложения о пересмотре, изменении уставов могут вносить: часть депутатов законодательного (представительного) органа (1/3, 1/5 или определенное
См.: Проблемы укрепления конституционной законности в республиках Российской Федерации // Государство и право. 1998. № 12. С. 95—97 2 Ведомости РФ. 1992. № 13. Ст. 663.
1 Подробнее см.: Никитина Е.Е. Устав области (края) как источник конституционного нрава //Журнал российского права. 1977. № 11; Она же: Устав края, области, юрода федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1998.
число); глава исполнительной власти, губернатор; граждане (2% — в Приморском крае, 40 тыс. — в Воронежской области, 25 тыс. — в Саратовской области); постоянные комиссии законодательного (представительного) органа (Курская область); судебные органы и прокурор области (Вологодская, Воронежская области); выборные органы районного и городского самоуправления (Вологодская, Воронежская, Калининградская области).
В уставах содержатся положения о недопустимости изменений, пересмотре определенных глав или статей представительным (законодательным) органом. Так, в Уставе Смоленской области установлено, что изменение ст. 5, 12, 15, определяющих основы устройства области, означает пересмотр Устава в целом и влечет принятие нового устава. В Уставе Московской области содержится норма о том, что положения разд. 2 и 9 (о правах и свободах человека и гражданина и об изменениях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой, а также о том, что положения разд. 1,2, 3,4 и 9 не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления в силу Устава, за исключением случаев, связанных с необходимостью приведения его в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. В Саратовской области закон о внесении изменений и дополнений в Устав принимается Думой после одобрения поправок и предложений к Уставу не менее чем 2/3 выборных органов местного самоуправления.
Структура уставов отличается тем, что большинство их глав характерно для всех этих нормативных актов. Вместе с тем имеются главы, типичные только для некоторых уставов или даже для одного-двух уставов.
Большинство уставов содержат подробный перечень прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых Конституцией РФ. В некоторых уставах закрепляются дополнительные права, действующие на территории соответствующего субъекта Федерации, им предусмотрены дополнительные гарантии для осуществления прав граждан, проживающих на территории данного субъекта.
Вместе с тем, поскольку права и свободы человека и гражданина уже установлены Конституцией РФ, многие уставы либо совсем не содержат норм о правах человека и гражданина (например, Устав Ленинградской области), либо отводят им весьма ограниченное место (например, Устав Саратовской области).
Уставы регулируют обычно комплекс правоотношений, связанных с организацией государственной власти. Он включает основные принципы построения и функционирования системы государственной власти субъекта Федерации, отношения, связанные с порядком образования и функционирования государственных органов, их виды, структуру, правовой статус, формы деятельности органов государственной власти, издаваемые ими акты.
В соответствии с большинством уставов законодательное собрание субъекта Федерации — представительный, законодательный орган, который является однопалатным и постоянно действующим. Обычно он избирается сроком на четыре года и состоит из 25—50 депутатов. Отличительной особенностью обладает Законодательное Собрание Свердловской области. Оно состоит из областной Думы и палаты представителей. Они имеют различную компетенцию: верхняя палата принимает законы, нижняя — одобряет или отклоняет их.
В уставах отражены особенности правового положения губернатора (главы администрации) в системе органов государственной власти субъекта Федерации. Он является главой исполнительной власти или высшим должностным лицом субъекта Федерации. В тех субъектах Федерации, где губернатор (глава администрации) является органом исполнительной власти субъекта Федерации, в систему исполнительной власти наряду с ним входят правительство или администрация, являясь исполнительно-распорядительным органом. В тех же субъектах Федерации, где губернатор непосредственно не возглавляет исполнительную власть, органом исполнительной власти является только правительство (администрация).
В ряде уставов содержатся специальные разделы, посвященные судебной власти и правоохранительной деятельности, осуществляемой на территории соответствующего субъекта Федерации. Однако, поскольку эти вопросы регулируются федеральным законодательством, в уставах содержатся соответствующие отсылочные нормы.
В некоторых уставах подчеркивается обязанность органов государ- . ственной власти субъекта Федерации оказывать всяческое содействие органам правосудия и прокурорского надзора в организации борьбы с преступностью и другими правонарушениями. Так, в Уставе Агинского Бурятского автономного округа раскрывается содержание понятия «содействие». Оно включает обеспечение деятельности и выполнение решений этих органов; создание атмосферы уважения к ним со стороны депутатов, работников аппарата и населения; предоставление и строительство для работников этих органов надлежаще оборудованных помещений, жилья работникам этих органов; оказание им и членам их семей предусмотренных законом социальных услуг (ст. 62).
Ряд уставов закрепляют право субъекта Федерации на создание специальных подразделений муниципальной (местной), окружной милиции или милиции общественной безопасности, установленное федеральным законодательством, конкретизируя обязанности органов власти субъектов Федерации по созданию условий для осуществления деятельности этих органов. Например, в Уставе г. Москвы устанавливается: «Органы власти города обязаны гарантировать правовое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции, достаточное для защиты личной безопасности граждан и прав собственности, совершенствовать систему мер социальной защиты сотрудников милиции» (ч. 3 ст. 64).
Все уставы содержат разделы, посвященные местному самоуправлению в соответствующем субъекте Федерации1.
Как и конституции, уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Норма об обеспечении соответствия уставов Конституции РФ, о ее верховенстве закрепляется в различных формулировках во многих уставах. Уставы некоторых субъектов Федерации устанавливают, что при внесении изменений в Конституцию РФ, принятии новых федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения положения уставов применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральным законам; в них также указывается, что в течение определенного срока (один месяц, три месяца) необходимо внести поправки в уставы (Воронежская область, Приморский край и др.).
Уставы субъектов Федерации при всем разнообразии их форм и содержания, как правило, соответствуют Конституции РФ. Показателен в этом отношении, например, Устав Пензенской области. Его первая глава содержит общие положения правового статуса Пензенской области. Область провозглашается административно-территориальным образованием и равноправным субъектом Российской Федерации. Ее статус определяется Конституцией РФ и уставом области (ст. 1). Территория области в пределах существующих административных границ является неотъемлемой частью территории Российской Федерации (ст. 2). Статус области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Пензенской области в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 3). Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на территории области. Устав, законы и иные правовые акты Пензенской области не могут противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству
' Подробнее см.: Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения автономного образования: каким ему быть? // Государство и право. 1995. № 10. С. 62—61.
(ст. 4). Предметы ведения и полномочия области определяются Конституцией РФ, федеральными законами, Федеративным договором, иными договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Пензенской области, ее уставом (ст. 13). Вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Пензенская области обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 15).
В уставах ряда субъектов Федерации указывается, что на их территории распространяется суверенитет Российской Федерации (ст. 13 Устава Красноярского края; ст. 5 Устава Приморского края; ч. 2 ст. 5 Устава Ханты-Мансийского автономного округа и др.).
В уставах Ставропольского края (ст. 1) и Ярославской области (ст. 3) указывается, что они не имеют права выхода из состава Российской Федерации.
Согласно уставам ряда субъектов Федерации эти субъекты осуществляют собственное правовое регулирование вне предметов ведения и компетенции Российской Федерации по предметам совместного ведения. Так, в Уставе Пермской области подчеркивается, что органы государственной власти области не могут принимать нормативные правовые акты по предметам ведения Российской Федерации (ч. 3 ст. 14); Устав Свердловской области устанавливает пределы самостоятельности области: «Свердловская область обладает самостоятельностью в той мере, в какой это необходимо для обеспечения благосостояния населения и развития области, и не нарушает Конституцию Российской Федерации и права других субъектов Федерации» (ч. 4 ст. 1).
Уставы некоторых субъектов Федерации предусматривают возможность их участия в международных отношениях Российской Федерации. Вместе с тем, например, Устав Волгоградской области устанавливает, что международные и внешнеэкономические соглашения области могут быть заключены лишь в случае, если они не противоречат Конституции, законодательству Российской Федерации и уставу области (ч. 4 ст. 2). В соответствии с Уставом Вологодской области область осуществляет международные, внешнеэкономические связи, принимает участие в выполнении международных договоров Российской Федерации при координации федеральных органов государственной власти (ст. 3). Аналогичные нормы содержатся и во многих других уставах (ст. 7 Устава Ивановской области; ст. 5 Устава Ленинградской области; ст. 16 Устава Пермской области; ст. 13 Устава Свердловской области;
ст. 9 Устава Томской области; ст. 10 Устава Коми-Пермяцкого автономного округа и др.).
В то же время в уставах некоторых субъектов Федерации содержатся нормы, нарушающие Конституцию РФ. Так, Устав Ставропольского (ст. 37) края устанавливает, что по вопросам, не входящим в его компетенцию, Ставропольский край контролирует деятельность учреждений, организаций и должностных лиц федерального подчинения. В Уставе Пермской области закреплена обязанность федеральных властей согласовывать с администрацией области создание и ликвидацию органов федеральных министерств и ведомств Российской Федерации на территории области, а также назначение на должность и освобождение от должности их руководителей (ч. 3 ст. 34). В уставах Белгородской и Тамбовской областей сделана попытка определить компетенцию федеральных органов, установив, что деятельность их областных Дум не может быть приостановлена или прекращена досрочно ни по каким основаниям органами государственной власти как федерального, так и областного уровней (ст. 39 и 51). В ряде уставов предусмотрены такие полномочия законодательных органов, которые нарушают установленный Конституцией РФ принцип разделения властей. Так, Устав Алтайского края наделил Законодательное Собрание правом избрания главы администрации края, назначения на должность заместителей главы краевой администрации (ч. 3 ст. 81, ч. 1 ст. 82, ч. 2 ст. 83). Конституционный Суд РФ признал эти нормы не соответствующими Конституции РФ.
Все это говорит о том, что в субъектах Федерации предстоит большая работа по приведению их уставов в полное соответствие с действующим федеральным законодательством.
Среди региональных источников конституционного права важное место занимают законы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, содержащие нормы конституционного права.
Что касается республик в составе Российской Федерации, то они, будучи государствами, осуществляют свою законодательную деятельность с момента своего возникновения. Иные субъекты начали законодательствовать лишь после признания их наравне с республиками полноправными субъектами Российской Федерации. Однако в некоторых из них уже сегодня действует от 70 до 100 собственных законов. Законодательные акты субъектов Федерации оказывают существенное влияние на многие сферы жизни соответствующих регионов.
Сфера законодательного регулирования, осуществляемого в субъектах Федерации, довольно обширна. Она определяется, в первую очередь, Конституцией РФ, конституциями и уставами соответствующих субъектов.
Значительная группа общественных отношений, требующих законодательного регулирования со стороны субъектов Федерации, касается вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к ним относятся защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др.
Другую группу общественных отношений, требующих законодательного регулирования в субъектах Федерации, образуют общественные отношения, являющиеся предметом регулирования исключительно государственных органов субъектов Федерации. Согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ все субъекты Федерации имеют право на собственное правовое регулирование, которое включает принятие законов и осуществляется вне пределов ведения Российской Федерации, а также вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Круг этих вопросов весьма обширен и открывает широкие возможности для развития регионального законодательства.
В Конституции РФ закреплены основные принципы организации законотворческой деятельности, имеющие непосредственное отношение и к субъектам Федерации. Как уже отмечалось, в ней указывается (ч. 5 ст. 76), что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Вместе с тем Конституция РФ гарантирует самостоятельность законодательной деятельности субъектов по предметам их ведения. В ней указывается (ч. 6 ст. 76), что в случае противоречия между федераль
ным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным в сфере его собственного правового регулирования, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.
Широкие полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти соответствующих субъектов в законотворческом процессе зафиксированы непосредственно в конституциях и уставах субъектов Федерации. Например, в Конституции Республики Алтай (ст. 91) указывается: «Республика Алтай вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и Республики Алтай осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». В Уставе Нижегородской области записано: «Законодательное Собрание принимает законы области и постановления» (ст. 32). В ст. 54 Устава Тамбовской области определяются полномочия по принятию законов этой области.
Во всех конституциях и уставах субъектов Федерации содержатся нормы, регулирующие порядок законотворческой деятельности. Ими определяются субъекты права законодательной инициативы, устанавливаются процедуры голосования по законопроектам, решаются другие вопросы, относящиеся к этой сфере. Порядок рассмотрения в законодательных органах проектов законов регулируется также специально принятыми регламентами. В отличие от многих других субъектов Федерации в Москве эти вопросы регламентируются также специальным Законом «О законодательных актах города Москвы», принятым Московской городской Думой в конце 1994 г.
Законы субъектов Федерации принимаются их законодательными (представительными) органами государственной власти большинством голосов от общего числа их депутатов. Исключением в этом смысле являются лишь конституционные законы, принятие которых предусмотрено в некоторых республиках. Так, согласно Конституции Республики Алтай (ст. 93) законы Республики Алтай, которым придан статус конституционных, принимаются большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Республики Алтай.
В ряде конституций и уставов субъектов Федерации выдвигаются особые требования к некоторым законопроектам. Так, согласно Конституции Республики Бурятия (ч. 3 ст. 89) законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства рассматриваются только при наличии заключения Правительства Республики Бурятия. В Уставе Свердловской области для рассмотрения законопроектов о введении или отмене налогов, предоставления налоговых льгот, выпуске областных государственных займов, других законопроектов, влекущих расходы за счет областного бюджета, необходимо заключение областного правительства. В Пермской области проекты законов по вопросам финансов, бюджета, налогов, земельной политики, экономической реформы подлежат обязательной рассылке органам местного самоуправления для рассмотрения и внесения предложений.
Надо сказать, что в большинстве субъектов Федерации в настоящее время законодательство развивается довольно интенсивно. Начало этой работе было положено принятием в регионах таких базовых законодательных актов, как законы о правовых нормативных актах (например, Закон Воронежской области от 1 февраля 1995 г. «О правовых нормативных актах Воронежской области»); о порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов государственной власти (например, Закон Республики Карелия от 20 сентября 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Карелия и иных актов нормативного характера»; Закон Приморского края от 13 марта 1995 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Приморского края и актов, принятых Думой Приморского края»); о самих органах государственной власти (например, Закон Республики Башкортостан от 30 октября 1991 г. «О Президенте Республики Башкортостан»; Закон Ставропольского края от 31 июля 1996 г. «О системе органов государственной власти Ставропольского края»; Закон Владимирской области от 9 сентября 1994 г. «О Законодательном Собрании Владимирской области»); о местном самоуправлении (например, Закон Республики Марий Эл от 31 декабря 1996 г. «Об организации местного самоуправления в Республике Марий Эл»; Закон Вологодской области от 5 сентября 1994 г. «О местном самоуправлении в Вологодской области»).
Своего рода базовый характер этих актов создал основу для последующего развития законотворчества в других сферах. Здесь следует упомянуть избирательные кодексы (например, Избирательный кодекс Свердловской области, принятый областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 4 ноября 1997 г.); законы о государственной и муниципальной службе (например, Закон Республики Коми от 25 марта 1996 г. «О государственной службе Республики Коми», Закон Астраханской области от 10 ноября 1996 г. «О государственной службе Астраханской области» и Закон Белгородской области
от 11 октября 1996 г. «О муниципальной службе Белгородской области»); о статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (например, Закон Чувашской Республики от 26 августа 1994 г. «О статусе депутата Государственного Совета Чувашской Республики»; Закон Курской области от
5 июля 1997 г. «О Курской областной Думе»); о статусе депутата представительного органа местного самоуправления (например, Закон Липецкой области от 16 февраля 1996 г. «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления»); о порядке отзыва депутата (например, Закон Алтайского края от 31 октября 1995 г. «О порядке отзыва депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания»);
06 административно-территориальном устройстве субъекта Федера-
ции (например, Закон Чувашской Республики от 19 декабря 1997 г. «Об
административно-территориальном устройстве Чувашской Республи-
ки», Закон Красноярского края от 27 декабря 1995 г. «Об администра-
тивно-территориальном устройстве в Красноярском крае»); о собрани-
ях (сходах) граждан (например, Закон Алтайского края от 2 декабря
1997 г. «О собраниях (сходах) граждан в Алтайском крае»); о референ-
думе (например, Закон Курганской области от 22 июля 1996 г. «О ре-
ферендуме Курганской области»); о наградах (например, Закон Став-
ропольского края от 6 октября 1997 г. «О наградах Ставропольского
края»); о гимне, гербе и флаге (например, Закон Республики Бурятия
от 20 апреля 1995 г. «О Государственном гимне Республики Бурятия»;
Закон Иркутской области от 16 июля 1997 г. «О гербе и флаге Иркут-
ской области») и др.
В регионах наряду с обычными законами действуют и так называемые кодифицированные. Они принимаются в тех областях права, нормы которых на федеральном уровне не систематизированы. Речь идет, в частности, о региональной государственной и муниципальной службе, миграционной деятельности и т.д. В результате такой кодификации сокращается число актов субъектов Федерации, изданных по сходным вопросам. Например, Избирательный кодекс Свердловской области отменил 13 областных законов, регламентирующих соответствующие отношения на территории упомянутого региона. Сегодня избирательные кодексы приняты в 11 субъектах Федерации.
Серьезным недостатком в законотворческой деятельности субъектов Федерации является наличие множества фактов, когда их законы противоречат федеральному законодательству. Это касается всех субъ-