См, Ведомости Законодательного Собрания Свердловской области. 1998. № 27
ектов и всех сфер их правотворчества. Однако особенно часто такого рода противоречия имеют место в законах республик.
Возьмем в качестве примера только одну группу законов республик — законы о выборах в органы государственной власти. Так, в законах Республики Бурятия, Республики Коми, Республики Саха (Якутия) устанавливается, что активным и пассивным избирательным правом пользуются в этих республиках только граждане, проживающие на территории этих республик. Понятно, что это противоречит принципу равенства граждан Российской Федерации на всей территории, закрепленному Конституцией РФ. В соответствии с Законом Республики Карелия «О выборах депутатов Законодательного собрания Республики Карелия» избирательного права лишены военнослужащие срочной службы. Законами Татарстана и Калмыкии предусматриваются безальтернативные выборы глав исполнительной власти. В Республике Хакасия законом сокращены сроки досрочного голосования и т.д.
В литературе дискутируется вопрос о том, кто первый — федерация или ее субъекты — должен осуществлять регулирование общественных отношений, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Думается, однако, что этот вопрос не имеет принципиального значения и в условиях, когда федеральное законодательство постоянно запаздывает, субъекты Федерации вполне могут издавать свои законы до принятия федеральных актов. Главное в том, чтобы субъекты Федерации своевременно приводили свои акты в соответствие с федеральным законодательством. Федерация же может помочь субъектам посредством подготовки модельных (рекомендательных) актов как одобренных вслед за федеральным законом, так и доктринальных.
Еще одним видом источников конституционного права являются принимаемые законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации постановления,содержащие конституционно-правовые нормы.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации (или их палаты) принимают постановления по вопросам, отнесенным к их ведению конституциями и уставами субъектов Федерации. Постановления принимаются также по вопросам организации внутренней деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, утверждения их регламентов, а также по вопросам введения в действие законодательных актов субъектов Федерации.
Так, постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 20 апреля 1994 г. «О введении в действие Закона Республики Саха (Якутия) «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» решено ввести в действие Закон Республики Саха (Якутия) «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» с момента его опубликования, за исключением изменений, внесенных в ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 57 и ч. 3 ст. 79, которые вступают в действие с прекращением полномочий Государственного Собрания (Ил Тумэн); провести в течение 1994 г. в Республике Саха (Якутия) выборы в местные представительные органы государственной власти, а также глав соответствующих местных администраций одновременно в порядке, предусмотренном законодательством республики; Президенту и Правительству Республики Саха (Якутия) рекомендовано привести нормативно-правовые акты в соответствие с Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» в течение трех месяцев.
Постановлением Московской городской Думы от 10 июля 1996 г. «О введении в действие закона города Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» решено ввести в действие Закон г. Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» в установленном порядке; положения этого закона о государственной регистрации органов территориального общественного самоуправления распространить на созданные и зарегистрированные до его вступления в силу органы территориального общественного самоуправления, которые должны в срок до 30 июня 1997 г. подтвердить свои полномочия на собраниях (сходах), конференциях общины и привести уставы в соответствие с изложенными в законе требованиями; признать, что органы территориального общественного самоуправления, не обеспечившие приведение уставов в соответствие с вводимым в действие законом в установленные сроки, утрачивают права юридического лица; установить, что уставы органов территориального общественного самоуправления до их приведения в соответствие с новым законом действуют лишь в той части, которая не противоречит принятому закону; до принятия федерального закона о государственной регистрации юридических лиц регистрацию органов территориального общественного самоуправления, зарегистрированных до вступления в силу вновь принятого закона, а также вновь образующихся территориальных общин осуществлять отделу по регистрации некоммерческих организаций Департамента общественных и межрегиональных связей Правительства Москвы; до принятия и введения в действие Закона «О районной Управе города Москвы» правомочия главы Управы и районного Собрания в отношении территориальных общин и их органов, указанные в Законе «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве», возложить на су-префекта; в связи с принятием Закона «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» принятие типового устава органа территориального общественного самоуправления законодательным актом города считать нецелесообразным.
Постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации принимаются большинством голосов от общего числа их депутатов, если иной порядок не предусмотрен конституцией, уставом или регламентом соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Такой порядок установлен, например, Конституцией Карачаево-Черкесской Республики (ч. 3 ст. 88), в которой указывается, что постановление Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики о недоверии Правительству или члену Правительства Карачаево-Черкесской Республики принимается не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики.
Порядок опубликования и вступления в силу постановлений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации определяется их законами (например, Закон Республики Марий Эл от 26 января 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Марий Эл и постановлений Государственного Собрания Республики Марий Эл»; Закон Приморского края от 13 марта 1995 г «О порядке опубликования и вступления в силу законов Приморского края и актов, принятых Думой Приморского края» и др.).
К числу источников конституционного права относятся также декларации,принятые законодательными (представительными) органами государственной власти ряда субъектов Федерации. Так, 30 августа 1990 г. Верховный Совет Татарской ССР принял Декларацию о государственном суверенитете республики. Отмечая несоответствие статуса автономной государственности интересам дальнейшего политического, экономического, социального и духовного развития ее многонационального народа, декларация провозгласила государственный суверенитет Татарии и преобразование ее в Республику Татарстан.
Среди источников конституционного права важное место занимают акты президентов республик, глав администрациисубъектов Федерации, а также акты правительств этих субъектов, содержащие конституционно-правовые нормы. Конституции республик наделяют президентов правом издавать указы и распоряжения, однако, как правило, только указы носят нормативный характер.
Уставы субъектов Федерации закрепляют право глав администрации субъектов принимать постановления и распоряжения. При этом только постановления обычно являются нормативными актами.
Указы и постановления издаются во исполнение действующего законодательства. Они не могут противоречить конституциям, уставам и законам субъектов Федерации, федеральному законодательству. Эти акты обязательны для исполнения на всей территории соответствующих субъектов Федерации.
Практика свидетельствует о том, что далеко не все указы и постановления соответствуют действующему законодательству, особенно федеральному. Так, 11 января 1995 г. Президентом Чувашской Республики был издан Указ «О защите военнослужащих», в котором указывается, что из-за отсутствия правовой основы использования военнослужащих в военных действиях на территории Российской Федерации для разрешения межнациональных и региональных конфликтов военнослужащие не могут нести соответствующие юридические обязанности и ответственность. Тем самым Президент Чувашии взял на себя решение вопросов, относящихся к ведению федеральных органов государственной власти.
К актам правительств субъектов Федерации относятся постановления и распоряжения. Постановления, имеющие наиболее важное значение, в большинстве своем имеют нормативный характер и принимаются по наиболее важным вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Они издаются на основе и во исполнение законов субъектов Федерации, указов и постановлений глав их администраций. Акты правительств не могут противоречить законодательству Российской Федерации и ее субъектов. Они обязательны к исполнению на территории соответствующих субъектов Федерации.
Следует сказать, что в некоторых республиках правительство возглавляют президенты этих республик. В частности, Правительство Республики Тыва действует под руководством Президента республики, который подписывает и законы, принятые Верховным Хуралом республики, и указы, и распоряжения Президента, и постановления, а также распоряжения Правительства. На этом основании порой делается вывод о том, что в этих республиках нет четкого разграничения между указами президентов и постановлениями правительств, а статус этих актов носит неопределенный характер.
Конечно, рассматриваемое совмещение должностей может приводить на практике к определенной путанице в издании актов президентов и правительств. Однако главное здесь совсем не в том, кто подписывает тот или ин&й акт, а в том, каким государственным органом издан этот акт и в какой мере его издание соответствует компетенции государственного органа, издавшего его.
В субъектах Федерации создан механизм введения в действие нормативных актов, издаваемых президентами республик, главами администраций других субъектов Федерации, а также их правительствами. Например, в соответствии с Указом Президента Чувашской Республики от 15 октября 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Чувашской Республики, актов Президента Чувашской Республики, Кабинета Министров Чувашской Республики и нормативных правовых актов исполнительной власти Чувашской Республики» указы и распоряжения Президента Чувашской Республики, постановления и распоряжения Кабинета Министров Чувашской Республики подлежат официальному опубликованию, кроме тех актов или отдельных их положений, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, в течение семи дней после их подписания.
Акты Президента Чувашской Республики, имеющие нормативный характер, вступают в силу на территории республики по истечении семи дней после первого официального опубликования, если самими актами Президента не установлен иной порядок вступления их в силу.
Акты Кабинета Министров Чувашской Республики, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус органов исполнительной власти республики, вступают в силу одновременно на всей территории республики по истечении семи дней после их первого официального опубликования.
Одним из видов региональных источников конституционного права являются также содержащие конституционно-правовые нормы договоры и соглашениямежду субъектами Федерации.
Конституции и уставы субъектов Федерации предусматривают возможность заключения таких договоров и соглашений между законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации. Так,согласно Конституции Республики Алтай (п. 2 ст. 118) глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай ведет переговоры и подписывает межреспубликанские соглашения от имени Республики Алтай, заключенные в пределах ее компетенции. В соответствии с Уставом Курганской области (п. 2 ст. 88) глава (губернатор) этой области подписывает межрегиональные договоры Курганской области.
Примером подобного рода договоров могут служить, в частности, договоры о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республиками Татарстан и Башкортостан, подписанные соответственно 24 марта и 13 мая 1994 г. Согласно этим договорам стороны в своих взаимоотношениях исходят из принципов равенства, невмешательства во внутренние дела, добрососедства и сотрудничества. Стороны гарантируют гражданам на своей территории равные права и свободы независимо от национальности, политических взглядов и отношения к религии. Каждая из сторон обязуется воздерживаться от действий, наносящих политический, экономический, экологический или иной ущерб ДРУГдругу. Стороны взяли на себя обязательства оказывать друг другу правовую помощь по уголовным, гражданским и семейным делам, обмениваться опытом законотворческой деятельности, сотрудничать в борьбе с организованной преступностью. Стороны также обязаны содействовать взаимообогащению культур народов, населяющих республики, обеспечению, сохранению и функционированию родныхязыков, культур, обычаев и традиций, развитию национального самосознания.
21 мая 1997 г. в Казани заключен Договор о дружбе и сотрудничестве между Татарстаном и Чеченской Республикой Ичкерия, подписанный президентами этих республик. Стороны признали государственный суверенитет республик и установили, что «будут воздерживаться от действий, наносящих политический, экономический или иной ущерб друг другу» (ст. 2). Договор предусматривает участие Татарстана в восстановлении экономики и системы здравоохранения Чеченской Республики, программу обучения чеченских студентов в Казани, а также учреждение полномочных представительств обеих республик соответственно в Казани и Грозном.
Договоры стали действенными регуляторами взаимоотношений автономных округов с субъектами Федерации (край, область), в составе которых они находятся.
Следует заметить, что заключение договоров может способствовать ликвидации разногласий и конфликтов между субъектами Федерации. Так, в апреле 1994 г. специальным договором были частично урегулированы разногласия, существовавшие между Ненецким автономным округом и Архангельской областью. Согласно этому договору стороны сохранили общую территорию, осуществляя на ней самостоятельное хозяйствование. '
Особое место среди рассматриваемых актов занимают договоры, регулирующие вопросы проведения выборов в органы государственной власти субъектов Федерации, в составе которых находятся автономные округа. Заключение специальных договоров о выборах или включение соответствующих положений в договоры об отношениях между автономными округами и другими субъектами Федерации, в составе которых эти округа находятся, признано Конституционным Судом РФ одним из возможных направлений договорного регулирования внутри субъектов Федерации, имеющих в своем составе автономные округа.
Согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 66) отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Что касается договоров, то, думается, что в сфере регулирования отношений по вхождению округов в состав края (области) их нормы должны иметь приоритет над соответствующими нормами уставов и законов как края (области), так и автономных округов, поскольку последние вообще не упоминаются в качестве регуляторов отношений между краем (областью) и автономными округами.
Кстати говоря, Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области указал, что вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан. На основе Конституции РФ и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти. Однако указанный договор не может содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан автономного округа, края, области. При осуществлении такого договора должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области.
Таким образом, постановлением Конституционного Суда РФ зафиксирован приоритет договорных норм над нормами правовых актов края, области и автономного округа.
Надо сказать, что заключение договоров между автономными округами и субъектами Федерации, в состав которых они входят, представляется необходимым, поскольку такого рода соглашения являются эффективным связующим звеном между государственно-правовыми системами субъектов.
Об этом свидетельствует, в частности, Соглашение между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа «О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы», заключенное 8 сентября 1996 г. Согласно этому документу округа участвуют в выборах депутатов Тюменской областной Думы в соответствии с Законом Тюменской области «О выборах депутатов в Тюменскую областную Думу», который, в свою очередь, должен быть согласован с органами государственной власти округов и приведен в соответствие с Соглашением (ст. 1, 4). Тем самым устанавливается приоритет норм Соглашения над нормами областного закона.
Соглашением (ст. 3) определяется численность депутатов Думы, избираемых на территории Ханты-Мансийского (10 депутатов) и Ямало-Ненецкого (четыре депутата) автономных округов. Финансирование выборов возложено на областной бюджет (ст. 3), а организационно-техническое обеспечение выборов на территориях округов — на окружные избирательные комиссии и окружные администрации (ст. 2).
Для реализации Соглашения был принят ряд областных и окружных законов и других нормативных правовых актов. Так, Дума Ханты-Мансийского автономного округа приняла Закон от 22 сентября 1997 г.
«Об участии Ханты-Мансийского автономного округа в выборах депутатов Тюменской областной Думы», возложивший на избирком автономного округа и органы местного самоуправления осуществление организационно-технических мероприятий по реализации возможности участия избирателей округа в выборах депутатов Тюменской областной Думы. Ряд законов был принят 12 сентября 1997 г. и Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа, в том числе: «О наделении избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа полномочиями по подготовке и проведению выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Тюменской области»; «О соглашении между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа «О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы» от 8 сентября 1997 г.»; «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Тюменской области с участием населения Ямало-Ненецкого автономного округа».
3 июня 1997 г. был подписан Договор «Об основах взаимоотношений органов государственной власти Красноярского края и Эвенкийского автономного округа». Он включал вопросы выборов в краевые органы государственной власти в перечень вопросов совместного ведения края и округа (ст. 2). Установлено, что действие законов и иных нормативных правовых актов края распространяется на территорию округа в порядке и на условиях, устанавливаемых соглашениями или законами и нормативными правовыми актами округа (ст. 4). В договоре закреплен приоритет договорных норм над нормами правовых актов края и округа (ст. 17).
В отличие от рассмотренного ранее соглашения, посвященного вопросам организации конкретных выборов, договор содержит общие предписания, регулирующие взаимоотношения субъектов Федерации о проведении региональных выборов.
Такой же общий характер имеет и подписанный 11 июня 1996 г. Договор Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа «О взаимоотношениях между органами государственной власти Иркутской области и органами государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа». В соответствии с ним население округа принимает участие в выборах Законодательного собрания и губернатора области на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права в соответствии с федеральным и областным законодательством (ст. 14).
Посредством заключения договоров между субъектами Федерации могут решаться отдельные вопросы, имеющие конституционно-правовое значение. Так, в 1993—1994 гг. был урегулирован территориальный спор между Ивановской и Нижегородской областями. На основе договоренностей органов государственной власти этих областей и исходя из итогов местного референдума один из районов — Сокольский, ранее входивший в состав Ивановской области, был передан соседней Нижегородской области.
Наряду с региональными в практике встречаются источники конституционного права, носящие регионально-местный характер. К ним можно отнести договоры между субъектами Федерации и действующими на их территории органами местного самоуправления, в частности, Договор о передаче полномочий органов исполнительной власти Московской области исполнительным органам местного самоуправления Одинцовского района. Согласно договору (ст. 1) стороны признают, что реализация программы социально-экономического развития района требует передачи дополнительных полномочий органов исполнительной власти Московской области исполнительным органам местного самоуправления Одинцовского района. В число этих полномочий входят (ст. 3): бюджетное регулирование при разработке проектов областного и консолидированного бюджета Московской области; управление и распоряжение объектами областной собственности, расположенными на территории Одинцовского района; формирование фонда развития Одинцовского района; формирование налогового фонда для привлечения иностранных инвестиций на территории Одинцовского района; осуществление мер по ограничению монополистической деятельности и развитию предпринимательства на территории района; проведение государственной политики ценообразования и оплаты труда на подведомственной территории; содействие организации государственного страхования, единой системы учета и статистики; охрана труда и здоровья населения города, разработка и внедрение городской системы медицинского страхования, лицензирование фармацевтической деятельности; управление образовательными учреждениями областного подчинения, создание, реорганизация и их ликвидация, установление нормативов финансирования образования, контроль за соблюдением государственных образовательных стандартов; управление органами санитарно-эпидемиологического надзора, организация мероприятий по предупреждению и ликвидации эпидемий инфекционных болезней, массовых заболеваний, введение и отмена карантина, определение прейскуранта услуг по уборке городов и населенных пунктов; планирование охраны окружающей природной среды, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных программ, дача разрешений на право использования природной среды и ее ресурсов, на выброс и сброс вредных веществ, размещение, переработку, складирование и захоронение отходов, организация сбросами рекуперации производственных и бытовых отходов, выдача лицензий на пользование недрами; согласование условий предоставления недр в пользование на подведомственной территории и доли добываемого сырья, определение форм и размеров платы за использование недр, предоставление водных объектов в обособленное пользование; утверждение градостроительных нормативов, градостроительной документации, организацию лицензирования строительного производства; регистрация предприятий с иностранными инвестициями, определение порядка открытия и деятельности представительств иностранных фирм, организаций и банков на территории района; предоставление земельных участков под объекты, находящиеся в собственности Московской области; иные полномочия исполнительных органов государственной власти Московской области в сфере административного, административно-процессуального, трудового, жилищного, земельного, лесного законодательства, законодательства Московской области о недрах, об охране окружающей среды.
В договоре указывается, что органы исполнительной власти Московской области вправе контролировать реализацию переданных исполнительным органам местного самоуправления Одинцовского района полномочий (ст. 6) и с этой целью предоставляют необходимые материальные и финансовые средства (ст. 7), а исполнительные органы местного самоуправления Одинцовского района не могут без согласия органов исполнительной власти Московской области передавать кому бы то ни было предоставленные им органами исполнительной власти Московской области полномочия (ст. 9)'.