Федерально-региональные источники конституционного права
Характеризуя источники конституционного права, следует выделить такой их специфический вид, как договоры,являющиеся одним из средств конституционно-правового регулирования общественных отношений наряду с федеральной и региональными конституциями, уставами субъектов ^Федерации, иными законодательными и другими нормативными правовыми актами.
Традиционно под договором понимается соглашение его сторон (участников) об установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей в той или иной области1. Например, согласно п. 1 ст. 420 ГК РФ «договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей».
Конституционно-правовой договор частично сохраняет черты, которые присущи традиционным договорам. К их числу относится, например, добровольность заключения. Вместе с тем новая сфера использования договора, связанная с регулированием отношений, являющихся наиболее важными для государства и общества, поскольку они касаются конституционной сферы, определяет и ряд существенных особенностей таких договоров.
К числу таких особенностей относится прежде всего особый объект и предмет конституционно-правового договора, определяющие сферу его регулирования. Конституционно-правовые договоры заключаются по поводу установления, изменения или прекращения полномочий и ответственности участников в связи с совместной реализацией конкретных программ; разграничения предметов ведения и полномочий, а также собственности участников; передачи осуществления части полномочий и т.д.
Предметом договора могут стать и вопросы образования или ликвидации федеративного государства. Правда, при образовании нового федеративного государства договор между его участниками первоначально носит международно-правовой характер и только после образования такого государства может стать частью его правовой системы и источником конституционного права.
1 Подробнее см.: Тихомиров ¡O.A. Договор как регулятор общественных отношений //Правоведение. 1990. № 5. С. 27^35; Колесников ЕВ Договор как источник конституционного права России // Реализация Конституции России. Саратов, 1994. С. 88-99, Иванов В. В. Общие вопросы теории договора. М., 2000. С. 41—51.
Вместе с тем было бы ошибочно полагать, что конституционно-правовые договоры каким-либо образом связаны с международными
договорами. «По таким характеристикам, — указывает И.В. Лексин, — как уровень тематики (объект договорного регулирования — как правило, общегосударственно значимые вопросы осуществления совместной деятельности в политической и социально-экономической областях), «уровень» участников договора (таковыми могут становиться государства либо государственные образования — субъекты федерации — или органы государственной власти, имеющие собственную, «суверенную» сферу компетенции), конституционно-правовой договор напоминает международный. Наиболее близок к международному типу договор между однопорядковыми сторонами — совершенно самостоятельными относительно друг друга (подобно независимым государствам) политико-территориальными единицами (субъектами федерации)»1.
На самом деле, в отличие от суверенных государств, заключающих между собой международные договоры, участники конституционно-правовых договоров не являются самостоятельными в своих действиях. Они связаны конституцией и другими нормативными правовыми актами, нарушать которые они при заключении договора не вправе. Поэтому, если международные договоры относятся к международно-правовым актам, то конституционно-правовые договоры могут быть только внутригосударственными актами.
Другой характерной чертой конституционно-правовых договоров является их нормативный характер. Юридическая сила договора зависит от положения в иерархии государственной власти тех, кто его заключает. Если такой договор одобрен Федеральным Собранием, то по своей юридической силе он равен федеральному закону. Если же он заключен на уровне главы государства и региона или на уровне глав правительств Федерации и региона, то он соответствует подзаконному акту. Однако во всех случаях такой договор должен соответствовать Конституции РФ.
Еще одной особенностью конституционно-правовых договоров является то, что при их заключении стороны не свободны в выборе вариантов своих действий, которые в значительной мере определяются действующим законодательством.
1 Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных отношений в России. М 1998. С. 30.
Специфика конституционно-правовых договоров обусловлена и тем, что их участниками могут быть субъекты, имеющие различный статус или находящиеся в отношениях субординации. Хотя это не исключает возможности заключения таких договоров между равноправними субъектами, которыми являются, например, субъекты Федерации.
Отличие конституционно-правовых договоров состоит в том, что сфера, в которой практикуется их заключение, сравнительно ограничена и связана главным образом с федеративным устройством. Федеративный характер отношений, выступающих объектом регулирования конституционно-правовых договоров, обусловливает ряд их специфических свойств. Поскольку такого рода договоры являются средством регулирования, потенциально опасным для существования Федерации, они могут использоваться лишь для решения относительно второстепенных вопросов и исключительно в пределах жестких правовых норм, обеспечивающих защиту федеративного устройства и целостности государства.
В процессе заключения этих договоров не могут подвергаться обсуждению и решению вопросы, направленные против суверенитета и единства Российской Федерации и верховенства федерального права, невозможности принятия в одностороннем порядке решений по переустройству федеративных отношений, равноправия между субъектами Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами власти и друг с другом и другие вопросы, подрывающие единство Российской Федерации.
Тем не менее круг вопросов, регулируемых конституционно-правовыми договорами, достаточно широк по тематике и включает практически все основные виды отношений, возникающих в процессе функционирования Федерации и ее субъектов.
Общественные отношения, регулируемые этими договорами, обычно затрагивают не частные, индивидуальные, а общие интересы, касающиеся Российской Федерации в целом, отдельных ее субъектов, различных областей жизни общества и т.д. Эта особенность конституционно-правовых договоров проявляется в особом составе их участников и предмете регулирования, которыми являются Федерация и ее субъекты или представляющие их органы государственной власти, их предметы ведения и полномочия и т.д.
Как известно, предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов установлены Конституцией РФ. Поэтому заключение конституционно-правового договора не может иметь своим следствием возникновение каких-либо прав или обязанностей его участников, которые противоречили бы ей. Заключение конституционно-правового договора может служить основанием для возникновения таких полномочий его участников, которые конкретизируют их конституционные полномочия или дополняют их в пределах, которые не противоречат Конституции РФ.
В процессе заключения договора речь может идти и о перераспределении определенных полномочий между его участниками. Однако это возможно лишь в тех случаях, когда такая возможность предусмотрена Конституцией РФ.
Конституционно-правовой договор как акт, характеризующийся особой юридической силой, должен быть всесторонне обеспечен с процессуальной точки зрения. Должны быть установлены процедура его заключения, вступления в силу, исполнения, контроля за исполнением, последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения предусмотренных в нем обязательств, срок действия, последствия прекращения действия, порядок изменения, дополнения и отмены договора или его отдельных положений и т.д.
Конституционно-правовые договоры носят преимущественно нормативный характер. Однако их положения часто имеют такую общую форму, что применение их возможно только в тех случаях, когда принимаются специальные акты, имеющие цель их конкретизации.
Заключение конституционно-правовых договоров обусловлено главным образом федеративным устройством нашего государства. Поэтому все они содержат нормы конституционного права. Однако большинство таких договоров не являются отраслевыми актами. Они имеют, как правило, многоотраслевой характер. «С одной стороны, — замечает по этому поводу И.В. Лексин, — документы, на которых основываются взаимоотношения либо взаимодействие органов государственной власти федерации и субъектов федерации, являются одной из важнейших составляющих системы правовой реализации федеративных отношений и, следовательно, должны относиться к конституционному праву. С другой стороны, практически все они так или иначе затрагивают вопросы функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти, то есть регулируют вопросы, составляющие предмет административного права, и представляют собой «управленческие» соглашения»1.
1Лексин И. В. Указ. соч. С. 27.
2 В практике встречаются и регионально-местные договоры, участниками которых являются региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Конституционно-правовые договоры подразделяются на федерально-региональные, если их участниками являются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти одного, нескольких или всех субъектов Федерации; региональные, если в их заключении участвовали органы государственной власти двух или нескольких субъектов Федерации; местные, участниками которых являются местные органы власти или органы местного самоуправления2.