Разделение компетенции партийных и государственных органов – ключевая часть политической реформы КНР
1. Поиск путей и механизмов реализации реформы политической системы в КНР.С конца 70-х гг. в КНР неоднократно предпринимались шаги по перестройке политической системы. Они, в частности, включали: изменение структуры руководства КПК, упразднение поста Председателя КНР, образование секретариата ЦК, восстановление поста Генерального секретаря ЦК, осуждение в Уставе КПК культа личности, закрепление в Уставе и Конституции КНР отказа от практики пожизненного занятия партийных и государственных руководящих должностей, совершенствование избирательной системы, практики проведения прямых выборов в представительные органы государственной власти, перестройку низового звена государственного аппарата, упразднение народных коммун как местных органов государственной власти.
Однако этих преобразований, проведенных за первую половину 80-х гг., оказалось недостаточно для достижения долгосрочных экономических и политических целей. Поэтому с весны 1986 г. в китайской печати стали обсуждаться вопросы подготовки реформы политической системы – комплекса взаимодействующих средств организации и функционирования политической власти, осуществления политического руководства и управления обществом. Реформа с самого начала стала рассматриваться как неотъемлемая часть мер по модернизации страны, намеченных в декабре 1978 г.
Комплекс мер, направленных на проведение политической реформы, стал широко обсуждаться в научных кругах КНР после повторного опубликования в августе 1986 г. речи Дэн Сяопина, произнесенной на расширенном совещании Политбюро ЦК КПК 18 августа 1980 г., названной «программным документом в деле руководства реформой политической системы Китая».
Одним из основных вопросов развернувшейся дискуссии было определение главной цели политической реформы. Одна группа китайских политологов усматривала такую цель в борьбе с феодальными пережитками в общественном сознании, преодолении бюрократизма, демократизации политической жизни общества. Другие видели главную задачу в решении вопроса о сверхцентрализации власти, создании демократической системы принятия политических решений. Все участники теоретической дискуссии настоятельно подчеркивали необходимость перестройки «традиционной политической системы», мешающей экономической реформе.
Неоднозначной явилась оценка содержания и способа проведения реформы политической системы. Одни предлагали ограничиться исправлением стиля работы партийных и государственных органов, а также перестройкой характера мышления. Другие требовали преобразования действующих политических институтов.
Обсуждались и методы проведения реформы. Комплексный характер преобразований требовал, по мнению инициаторов реформы, «осторожного подхода», установления «границ и рамок реформы», выяснения «с чего начать». Некоторые ученые предлагали вначале провести «тщательное исследование» и не спешить с проведением конкретных мероприятий. Другие эксперты высказывали опасения в том, что проведение реформы «неизбежно вызовет идейные шатания», способные создать опасность «ослабления и даже ликвидации руководства партии», изменение «существа социалистического строя». Поэтому предлагалось вообще отказаться от политической реформы и в качестве альтернативы ей сосредоточить усилия на укреплении существующих институтов. При проведении реформы политической системы её инициаторы считали правильным развертывать её сверху вниз постепенно, последовательно. Таким образом, реформа не допускала сначала демонтажа старой системы, а затем создания новой, предполагалось «сначала изучить весь первоначальный проект, а затем определить с чего начать».
В результате дискуссии были выработаны основные положения политической реформы:
1. реформа должна проходить под руководством КПК;
2. рационально регулировать права и интересы различных социальных групп;
3. не допускать чрезмерной психологической перегрузки общества;
4. предотвращать усугубление социальных противоречий, которые могут появиться в результате неправильного руководства реформой;
5. реформа не должна препятствовать устойчивому экономическому развитию;
6. мероприятия по политическому реформированию должны обеспечивать развертывание экономических реформ;
7. реформа должна проводиться в условиях стабильности.
Участниками дискуссии учитывалась неравномерность экономического, политического и культурного развития различных регионов страны, ставился вопрос о возможности использования зарубежного опыта. А в ходе дискуссии в конечном итоге была определена и конечная цель реформы политической системы:создание «жизнеспособной» политической системы с высокоразвитой демократией, современной правовой системой, эффективно работающими различными институтами. Реформа в области политической надстройки рассматривалась в общем пакете преобразований различных сфер жизни общества.
В партийной печати КНР указывалось, что политическая реформа является «крупным проектом», рассчитанным на период до пяти лет при поэтапном проведении, непрерывном поиске и обобщении опыта. Вопросы реформы должны были стать предметом более подробного рассмотрения на XIII Всекитайском съезде КПК.
В ходе его проведения было выработано конкретное содержание реформы политической системы КНР:
1.Краеугольным камнем реформы должно было послужить четкое разграничение функций партийных и государственных органов. Как указывалось на съезде, без выполнения этого условия невозможно добиться реального усиления партийного политического руководства и осуществления иных мероприятий, связанных с реформой.
2. Намечалась реорганизация всех звеньев государственного административного аппарата путемобъединения или упразднения различных функциональных подразделений органов государственного управления центрального и местного звеньев в целях повышения эффективности их работы.
3. В интересах закрепления результатов перестройки аппарата государственного управления, предусматривалась разработка новых административно-правовых актов.
4. Предполагалось также качественно изменить систему государственного управления, функции управленческих органов и хозяйственных организаций, причем государственным органам предстояло перейти от «непосредственно оперативного управления предприятием» как главного способа управления к «косвенному управлению» как основному. Намечалось усовершенствование организационного статуса административных структур, разработка положений о штатном расписании. Съезд поручил разработать Госсовету проект перестройки центрального аппарата управления.
5. Реформа предполагала создание постоянного института гласного общественного контроля над деятельностью государственных служащих. Идею контроля было намечено реализовать через систему общественных консультаций и диалогов при условии расширения гласности в деятельности руководящих органов и должностных лиц.
6. Перестройка политической системы предусматривала меры по демократизации политической жизни общества, в частности, совершенствования избирательной системы, принятия закона о порядке выдвижения кандидатов в представительные органы.
7. Предполагалось усиление роли общественных формирований, прежде всего Народного политического консультативного совета Китая как организации Единого фронта, охватывающей представителей различных кругов общества.
8. Реформа политической системы требовала укрепления режима законности. Результаты реформы должны были закрепляться правовыми актами государства.
Таким образом, XIII съезд КПК взял курс на демократизацию политической жизни страны, формирование правовой системы, повышение эффективности деятельности политических, государственных и общественных институтов. В качестве центрального звена реформы съезд назвал разделение функций органов партии и государства.
После студенческих волнений 1989 г. руководство КПК подтвердило необходимость продолжения экономической и политической реформы. Однако при этом оно стало подчеркивать, что преобразования должны служить усилению и совершенствованию партийного руководства, укреплению существующего строя. Ставиться задача проведения реформ таким образом, чтобы она не вызвала общественных беспорядков и способствовала стабилизации политической жизни общества. Подчеркивалась мысль о том, что по своему характеру реформы в КНР значительно отличаются от перестройки в СССР. Премьер Госсовета Ли Пэн заявлял, что обстановка в обеих странах «различна» и «каждая страна может идти своим собственным путем». Реформа политической системы неизменно связывалась с «дальнейшим усилением» руководства КПК как единственной правящей партии, стоящей у власти изначально.
Для реализации политической реформы китайское руководство считало необходимым сохранение обстановки стабильности в обществе и государстве. Поэтому фактор стабильности присутствовал почти во всех политических начинаниях руководства КПК и КНР.
2. Разделение компетенции партийных и государственных органов – ключевая часть политической реформы в КНР.В центре реформы политической системы КНР – устранение чрезмерной централизации власти в партийных комитетах. В КНР, как указывалось выше, утвердился принцип «единого партийного руководства», закрепленный в решениях высших партийных органов и конституционных актах. Благодаря этому принципу центральное руководство превратилось со временем в руководство отдельных лиц – первых секретарей парткомов. Чрезмерная концентрация власти в руках одного лица или группы лиц означала, что большинство партийных работников вовсе не обладало полномочиями принятия решений, присвоенных узким кругом лиц. Это неизбежно вело к бюрократизму и различного рода ошибкам, препятствовало демократизации внутрипартийной жизни, складыванию коллективного руководства.
Реформа политической системы связана с отрицанием «принципа единого партийного руководства», оправдывающего чрезмерную централизацию власти в руководящих органах КПК. По своей сути партийное руководство является политическим, занимающимся выработкой общих политических принципов, установлением политического курса, принятием решений по важных политическим вопросам, выдвижением руководящих кадров в органы государственной власти. При отсутствии разделения функций партийных и государственных органов, концентрации государственно-властных и управленческих функций в партаппарате, партийное руководство ограничивается административной деятельностью, и КПК не может заниматься партийным строительством и выработкой общих политических принципов.
При разделении партийных и административных органов, прежде всего, подлежали уточнению прерогативы центрального и местного партаппарата. ЦК партии должен был осуществлять общее политическое руководство в области внутренней и внешней политики страны, заниматься кадровыми вопросами путем рекомендации кандидатур для занятия ответственных постов в центральных государственных органах. На местные партийные органы XIII съезд КПК возложил конкретные обязанности: исполнение директивных указаний ЦК и вышестоящих партийных органов, принятие решений по наиболее важным вопросам, касающимся данного района, выдвижение кадров для занятия ответственных постов в местных органах государства, координация деятельности различных организаций в данном районе.
Подлежали изменению функции секретариата ЦК КПК, выполнявшего роль своеобразного «фильтра» между политбюро ЦК и центральным государственным аппаратом. Упразднялись должности секретарей и постоянных членов парткомов различных ступеней, ведающих определенной сферой государственного управления, ликвидировались отделы парткомов, дублирующие работу органов государственного управления. Последним передавались все административные функции парткомов.
На местах меняли свои полномочия партийные комитеты предприятий и иных хозяйственных организаций. Парткомы этого уровня должны были обеспечивать их работу и контролировать её – вместо осуществления, как это было прежде, «единого руководства» на своих предприятиях, их функции переориентировались на обеспечение внедрения «системы ответственности» директора или управляющего, т.е. их единоначалия.
Претерпевала изменения структура партийных органов – центральных и местных. В ЦК КПК подлежали упразднению отделы: промышленности, финансов, торговли, культуры и образования и другие подразделения, аналогичные таким же органам министерств. В процессе реформы предполагалась ликвидация партийных комитетов министерств и центральных ведомств, подчиненных непосредственно ЦК КПК. В местных партийных комитетах их секретари или ответственные работники, занимавшиеся вопросами промышленности и сельского хозяйства, торговли, финансами, культурой и образованием и т.п., несли основную административную нагрузку. В ходе реформы все они подлежали лишению прежних административных полномочий.
Предполагалось также преобразовать структуру власти, перераспределить сферу компетенции партийных и государственных органов. В первую очередь подлежали перераспределению полномочия центральных партийных и высших государственных органов – Политбюро ЦК КПК и ВСНП. С этой целью требовалось превратить ВСНП в полном смысле слова в высший орган государственной власти. Кроме того, от повседневной партийной опеки должны были освободиться министерства и ведомства, развиваться в полной мере функции государственного аппарата.
Предусматривалось изменение отношений между КПК и различными партиями, предоставление им в полной мере возможности выполнять конкретные консультативные и контрольные функции согласно нормативно закрепленной договоренности между этими партиями и КПК относительно развития форм демократических консультаций и взаимного контроля. Подлежал изменению характер отношений между КПК и общественными организациями, которые должны были стать самостоятельными и самоуправляемыми.
XIII съезд КПК предложил модифицировать партийно-контрольные органы. Функции центральной и местной комиссий КПК по проверке дисциплины, связанные с решением персональных дел членов партии, относящихся к нарушениям государственных законов и административной дисциплины, передавались государственным органам, а комиссиям КПК оставалось разрешение вопросов партийной дисциплины.
XIII съезд поставил перед КПК задачу повышения уровня политического руководства обществом и государством. В документах съезда раскрывается содержание понятия «политического руководства» - это определение политических принципов и курса, принятие важных решений и рекомендаций относительно расстановки кадров на важные посты в органах государственной власти. Цель такого руководства – превращение партийных решений в государственную волю. При этом партия должна не навязывать свои решения, а действовать в рамках установленной законом процедуры.
Для разрешения вопроса об устранении чрезмерной централизации власти требовалось проведение ряда крупных политических мероприятий. Главное из них – политическая демократизация, предполагающая мобилизацию политической активности народа путем гласного обсуждения политических вопросов, применения демократических форм подготовки и принятия политических решений, осуществление контроля за деятельностью аппарата.
После завершения работы XIII съезда КПК в партийном и государственном аппарате сложилось неадекватное понимание выдвинутых съездом задач. Многие партийные функционеры стали считать, что для разграничения функций партийных и государственных органов достаточно лишь того, чтобы секретарь парткома не совмещал административный пост, а партийный комитет не принимал решений по вопросам деятельности органа государственного управления. Другие стали вовсе отрицать возможность разграничения функций партии и государства под предлогом, будто руководящее положение правящей партии в политической жизни страны ни в коем случае не может быть изменено.
Под воздействием различных воззрений и неадекватных тенденций в КНР постепенно складывалась новая концепция правящей политической партии. Прежде всего, от неё требовалось наличие четкой политической программы, организации, дисциплины её членов. Некоторые ученые полагают, что компартия может реализовать свою политическую программу только через обладание государственной властью, а также через руководство повседневной деятельностью государственного управленческого аппарата. С этой целью партия должна быть правомочна формировать правительство.
В итоге в КНР сложилась концепция, согласно которой проведение экономической и политической реформ в стране должно использоваться для усиления руководства КПК. Именно достижение такой цели должно служить разделение функций партийных и государственных органов. В этой связи подвергается резкой критике как «ошибочное» утверждение некоторых руководителей, будто бы целью разделения функций служит усиление полномочий правительства и снижение роли партийных организаций как «политических центров».
Руководство КПК требует превращения повсеместно партийных организаций в «политические ядра», роль которых должна проявляться, прежде всего, в осуществлении контроля за подбором и расстановкой кадров. Но главное – в трактовке принципа «демократического централизма» - вся партия подчиняется ЦК, единым организационным, политическим и идеологическим установкам этого органа. КПК остается единственной правящей партией в стране, многопартийность не допускается, отвергается «политический плюрализм» и утверждается «политический монизм». Тоталитарный контроль КПК распространяется и на широкое общественной объединение – Единый фронт.
Литература:
1. Гудошников Л.М. и др. Китай после «культурной революции» М., 1979. 358 с.
2. Егоров К.А. КНР: политическая система и политическая динамика. М., 1993. 206 с.
3. КНР в 2006 г.: политика, экономика, культура. Ежегодник / РАН. Институт Дальнего Востока. М., 2007. 516 с.