Тема 7. Проблемы модернизации системы государственного управления в КНР
Реформа системы государственного управления в 80-е гг. XX в.: цели, ход, итоги.
Содержание и основные итоги реформы государственного управления в 90-е гг. XX в. – начале XXI в.
1. Реформа системы государственного управления в 80-е гг. XX в.: цели, ход, итоги. В управленческой системе КНР длительное время сохранялась чрезмерно жесткая централизация административной власти. . «Культурная революция» усилила принцип «единого партийного руководства», подкрепив его лозунгом «партия руководит всем». После III пленума ЦК КПК одиннадцатого созыва стала временно использоваться переходная форма «от единого партийного руководства» к единоличной ответственности администратора под руководством партийного комитета. Такая переходная формула вызвала критику экономистов и политологов в условиях экономической реформы как неприемлемая для модернизации хозяйственного управления и снижающая уровень партийной работы до администрирования.
Поэтому разделение функций и компетенции партийных и административных органов стало стержнем готовившейся реформы политической системы. Реформа ставила целью повышение эффективности деятельности органов государственного управления. В итоге такой перестройки предполагалось преобразовать гигантскую и сложную систему административного управления, пересмотреть традиционные взгляды на управление, а также привычки, оказывающие подчас негативное влияние на характер управления. Главное звено такой реформы – усиление координации деятельности различных рычагов управления экономикой, упорядочение существующих и создание новых органов управления, усиление компетенции местных органов, модификация кадровой системы, четкое разделение функций партийных и государственных органов.
Перестройка системы государственного управления не была чем-то принципиально новым в политике коммунистического китайского руководства. Она в широких масштабах велась в период «культурной революции» под лозунгом «тщательно отбирать кадры и сокращать административный аппарата», чтобы облегчить контроль сверху над управленческих аппаратом, освободиться от неугодных. И после «культурной революции» Конституция КНР 1978 г. требовала, чтобы государственные органы были «компактны и оперативны», поддерживали тесную связь с народными массами, опирались на них, повышали эффективность работы, боролись с бюрократизмом.
Однако только за 15 месяцев со времени принятия Конституции 1978 г. и утверждения в марте 1978 г. состава Госсовета было образовано шесть новых министерств, структура административных органов усложнялась, а их число росло. Так, с февраля 1979 г. по декабрь 1981 г. ПК ВСНП образовал в структуре Госсовета девять новых государственных комитетов и восемь министерств. Одновременно усложнялась и разбухала структура местного административного аппарата.
Подготовка к очередному преобразованию организационной структуры государственного управления началась по указанию руководства ЦК КПК весной 1981 г. XII Всекитайский съезд КПК объявил генеральной задачей Китая проведение модернизации страны. Выполнение этой задачи предполагало поиски рациональных форм организации государственного аппарата, способствующих созданию благоприятных политических условий для проведения намеченного курса и более эффективного функционирования государственных органов.
В декабре 1981 г. на 4 сессии ВСНП пятого созыва также был намечен курс на проведение широкой реформы от Государственного совета до органов государственного управления низового звена. В 1982 г. Конституция КНР поставила задачу «неуклонного повышения качества и эффективности работы всех государственных органов», а в качестве условия её выполнения выдвинула принцип «упрощения аппарата и сокращения штатов», внедрения «системы служебной ответственности».
В ходе реализации задач совершенствования системы государственного управления на первом этапе реформы в 1981-1983 гг.ПК ВСНП и Госсовет КНР вели структурную реорганизацию управленческого аппарата, главным образом, на центральном уровне, в следующих направлениях: устранялись промежуточные звенья и параллелизм в работе структурных подразделений; разрабатывались нормативные акты, предусматривающие более четкое разграничение сферы полномочий органов государственного управления и должностных лиц; сокращалась общая численность руководящих кадров, восстанавливался возрастной предел для занятия должностей, предъявлялись более высокие требования к уровню деловой квалификации работников госаппарата; велись поиски решения вопроса о партийном руководстве административными органами, однако о разделении функций партийных и государственных органов ещё не говорилось.
Результаты первого этапа реформы системы государственного управления выразились в следующем:
1. В результате упразднения ряда структурных подразделений Госсовета и слияния близких по роду деятельности органов вместо 98 министерств и центральных ведомств было образовано 52. На деле это означало усиление централизованного административного управления. Были расширены компетенции Государственного планового комитета, принявшего на себя осуществление управленческих функций упраздненных государственных комитетов по сельскому хозяйству, машиностроению, ресурсам, а также группы Госсовета по финансам и торговле.
2. Централизации подверглось управление научно-технической работой в области военной промышленности. Посредством объединения канцелярии Госсовета по оборонной промышленности, научно-технического комитета Народно-освободительной армии Китая и канцелярии научно-технической комиссии Военного совета ЦК КПК был образован Научно-технический комитет Оборонной промышленности.
3. Наряду с укреплением вертикальных административных структур делались шаги к строительству горизонтальных связей. Так, вместо упраздненного 6-го Министерства машиностроения создана Китайская генеральная компания судостроительной промышленности, где промышленное производство тесно увязывается с торговлей, производство промышленных товаров народного потребления – с производством военной продукции, строительство судов – с их ремонтом, производство – с научно-технической работой.
4. Изменения затронули и кадровые вопросы, решавшиеся в следующих основных направлениях: усиление степени контролируемости и управляемости госаппарата; повышение эффективности его работы; обеспечение безболезненной смены поколений управленческих кадров.
Для решения кадровых вопросов неизбежно применялись методы сокращения штатов, увольнения определенных категорий работников или недопущения занятия ими некоторых должностей. Упразднялся громоздкий институт заместителей премьера Госсовета: вместо 13 их оставалось только два (уменьшилось на 85%), количество министров и их заместителей сокращалось на 77%, начальников и заместителей начальников управлений и бюро – на 51%. Предпринимались попытки увеличить эффективность работы государственных служащих посредством повышения общего культурного и научно-теоретического уровня, квалификации и компетентности.
Не смотря на все положительные моменты первого этапа реформ, он имел ряд отрицательных тенденций. Во-первых, в ходе него не ставился вопрос о разделении функций и компетенции партийных и государственных органов,говорилось лишь о выборе рациональной формы партийного руководства административным аппаратом. Во-вторых, созданию эффективной системы управления препятствовала неразделенность компетенции государственных и хозяйственных органов, функции общего руководства правительства экономикой и управления государственной собственностью. Кроме того, не были разделены права управления государственной собственностью и производственного хозяйствования предприятий. В-третьих, система управления характеризовалась не четкостью управленческих функций, их дублированием различными органами, многосложностью структуры, бюрократизмом в деятельности госаппарата. Функции хозяйственных организаций выполнялись центральными ведомствами, соединявшими хозяйственную деятельность с административно-управленческой, в результате чего сформировалась замкнутая, корпоративная «ведомственная собственность». В-четвертых, отмечалось нечеткое разделение полномочий и функций между центральными ведомствами и нижестоящими органами государственного управления.В результате возникли серьезные трудности с преодолением межведомственных барьеров на пути объединения и сотрудничества в порядке осуществления горизонтальных связей. В конечном счете, сложились препятствия для организации хозяйственной деятельности, развития производительных сил, рационального товарообмена, использования техники и кадров, организации производства и повышения его экономической эффективности. В-пятых, сохранялась тенденция к усилению громоздкости аппарата, его многослойности; становилась актуальной необходимость совершенствования организационных структур центрального и местного аппарата. Поскольку длительное время превалировал ведомственный подход к управлению, игнорировалась роль контрольных органов, почти полностью отсутствовала система обратной связи в управлении. Помимо прочего, руководство КНР не стремилось к изменению административно-командного характера системы государственного управления.
В этой ситуации становилась очевидной необходимость продолжения реформы системы государственного управления. Для определения узловых проблем и направления реформы 16-20 июня 1986 г. в г. Тайюань пров. Шаньси состоялся симпозиум, инициаторами которого выступили Китайское общество политологов, Институт политологии Академии общественных наук КНР, Общество политологов пров. Шаньси. В ходе осуждения данной проблемы китайские исследователи пришли к выводу о том, что по мере перехода от продуктивной к товарной экономике предполагалось перейти от непосредственного государственного управления экономикой к преимущественно косвенному (опосредованному). По мнению ученых, реорганизация системы должна неизбежно сопровождаться её демократизацией, которая начнется с передачи большей доли компетенции низовым органам и хозяйственным организациям.
По поводу преобразования таких функций на симпозиуме определились две точки зрения. Одни исследователи призывали внедрить новую систему управления, соответствующую планово-товарной экономике. Другие связывали преобразования не с переходом от натуральной к товарной экономике, а с созданием системы административного управления модернизацией, в связи с чем предлагали модернизировать управление следующим образом. Во-первых, ставилась задача организации научной системы принятия решений, её демократизации путем расширения самостоятельности предприятий и полномочий местных органов государственного управления. Во-вторых, требовалась правовая регламентация административной системы, её кодификация, а также усиление правоприменительной работы. В-третьих, модернизация управления должна включать осовременивание структуры, способов управления, совершенствование уровня знаний кадровых работников.
По мнению китайских ученых, совершенствование государственного управления должно вестись по пути устранения сложной структуры управления, промежуточных звеньев, близких по роду деятельности подразделений, передачи части управленческих полномочий в низовые звенья, изменения прежних методов централизованного управления, преобразования кадровой системы, применения конкурсов при устройстве на государственную службу. Предлагалось усовершенствовать и механизм контроля над органами государственного управления, но не путем усиления централизованного госконтроля, а через установление действенного контроля органов государственной власти над органами государственного управления.
Начало второго этапа реформы системы государственного управления было связано с проведением XIII съезда КПК в 1987 г. Съезд предложил Госсовету выработать проект плана реорганизации аппарата государственного управления, заложив в его основу изменение компетенции органов государственного управления различных ступеней, уточнение полномочий органов и должностных лиц. Съезд предложил законодательно закрепить структурные изменения, ввести финансовый контроль над ростом численности структурных элементов и комплектованием их штатов.
Директивные указания XIII съезда КПК послужили основой принятия решений о реорганизации органов государственного управления 1-й сессией ВСНП седьмого созыва (март 1988 г.). Сессия выработала принципы реформы и её цель, которая сводилась к созданию соответствующей требованиям модернизации страны управленческой системы «с китайской спецификой», отличающейся полнотой функций, рациональностью структуры, слаженной деятельностью структурных компонентов, гибкостью и высокой эффективностью.
Административная реформа, намеченная в 1988 г., должна была проводиться в едином русле экономической и политической реформ. Её ключевым звеном явилось усиление макроуправления отраслями хозяйства и расширением сферы управления коммунальными делами со стороны местных органов на основе совершенствования их внутренней структуры, в частности четкого разграничения функций, определения ответственности должностных лиц, административно-правовой регламентации.
В ходе второго этапа реформы системы государственного управления осуществлялись следующие мероприятия:
1. В соответствии с изменениями функций государственных органов велось упорядочение организационной структуры Госсовета. Реорганизации подлежали в первую очередь экономические (хозяйственные ведомства), а также специализированные подразделения (департаменты, отделы, бюро) в иных ведомствах. Масштабные преобразования не затронули, в силу их специфики, социально-культурные учреждения.
2. Реформа упраздняла ряд органов специализированного хозяйственного управления, а в сохранившихся производились довольно крупные изменения. При образовании новых органов государственного управления общей компетенции менялись старые методы их формирования по отраслям.
Отказ от ведомственной системы управления означал переход к «косвенному» управлению государственными, кооперативными предприятиями, главным образом, экономическими и правовыми методами. Новая система управления хозяйством была призвана превратить хозяйственные организации в самохозяйствующихся, самоокупающихся товаропроизводителей. Чтобы перейти к новой системе предстояло разрушить ведомственный стереотип мышления, относящийся к управлению. Для этого требовалось введение законодательно закрепленной налоговой системы, внедрение договорно-подрядных отношений, создание рациональных производственных структур.
3. Реформа существенно усиливала органы контроля за соблюдением государственной дисциплины. Министерство контроля, на которое при его образовании была возложена функция не только надзора за деятельностью работников госаппарата, но и укрепления административной системы страны, учредило в 46 министерствах и ведомствах бюро или канцелярии уполномоченных. Ревизионное управление, занимающееся финансовым надзором, образовало в 41 министерстве делегированные органы, а также создало Управление государственного технического контроля. В органах госуправления были созданы подразделения нормотворчества, экономического урегулирования, структурных реформ. В соответствии с потребностями экономической и политической реформ образованы Министерство кадров, Канцелярия внешних сношений Госсовета.
4. В результате перехода к управлению по отраслевому принципу в министерствах и госкомитетах остались только два звена – департаменты и отделы. Сессия ВСНП 1988 г. упразднила министерства и ведомства, входящие в структуру Госсовета (Госплан, Госэкономкомитет, Министерство труда и кадров, Министерство угольной промышленности, Министерство нефтяной промышленности, Министерства ядерной промышленности, городского и сельского строительства и охраны окружающей среды, электронной промышленности, авиационной промышленности, космической промышленности, госкомитет по машиностроению). На основе перераспределения функций упраздненных органов созданы новые министерства и ведомства (Государственный плановый комитет, Министерства кадров, труда, материальных ресурсов, энергетики, строительства, машиностроительной и электронной промышленности, водного хозяйства). В состав Госсовета включены такие учреждения нематериальной сферы, как Академия наук КНР, Академия общественных наук КНР, Агентство Синьхуа. В результате реорганизации вместо 45 министерств и госкомитетов было образовано 41.
5. В результате таких организационных перемен изменились функции органов государственного управления, у которых вместо прямого вмешательства в деятельность предприятий усилена компетенция на макроуровне (управление сферой деятельности, отраслевое планирование, макрорегулирование). Функциональные подразделения органов государственного управления освобождались также от прямого контроля над финансовыми средствами и продукцией предприятий. Эта функция передавалась в нижестоящие органы. Установление так называемого косвенного управления ознаменовало собой известный отход от прежних административно-командных методов управления и контроля. Многие прежние функции управления передавались на места. Например, министерство легкой промышленности из 170 пунктов компетенции передавало местным органам государственного управления 9, отраслевым ассоциациям – 37, хозяйственным организациям – 15. У министерства осталось 109 пунктов, в тоже время у него усилены функции отраслевого планирования и макрорегулирования. Последнее касается усиления государственно-управленческих полномочий в области финансов, налогов, цен, административного управления промышленностью и торговлей, управления ресурсами, государственной собственностью, экономического контроля.
6. Динамика экономической реформы привела к изменению функций государственного планирования и экономического регулирования, а также к соответствующим организационным переменам. В результате реформы административной системы Государственный плановый комитет и Государственный экономический комитет были слиты в Госплан. Число структурных подразделений в двух комитетах при этим уменьшилось с 66 до 26, более чем на 40% сократилось число кадровых работников. В состав руководства Госплана стало входить 19 человек, в том числе председатель, его заместитель, председатель Госкомитета по науке и технике, министр финансов, президент народного банка Китая, министр материальных ресурсов, министр труда, начальник Государственного управления цен, начальник Государственного статистического управления, специалисты.
Центр деятельности Госплана переносится на разработку стратегии социально-экономического развития, производственной и технико-экономической политики. Госплан переходит на составление долгосрочных и среднесрочных планов, регулирование основных потребностей. Он занимается регулированием и контролем за экономической деятельностью с помощью экономических методов и нормативных актов, опираясь на материальные и финансовые средства, находящиеся в распоряжении и владении государства. Госплан занимается теперь межведомственной координацией хозяйственной деятельности. Раньше такие функции выполнялись некоторыми подразделениями аппарата госсовета, а также ЦК КПК. Новый Госплан наделяется также арбитражными функциями.
7. Нелегким вопросом административной реформы явились конкретизация полномочий ведомств, преодоление дублирования их функций. Так, констатировалось, что между Министерством лесного хозяйства и Государственным управлением по охране окружающей среды отсутствовало четкое разделение функций в части охраны диких животных и организации заповедников. Этой проблемой, остававшейся нерешенной длительное время, занимался государственный комитет по комплектованию штатов государственных органов, однако в целом проблема решатся крайне тяжело.
8. Большое внимание уделялось исследованию вопроса об организации системы государственных служащих. Государственной управление по охране окружающей среды, Госуправление стройматериалов, Министерство легкой промышленности, Министерство коммуникаций, Госкомитет по науке и технике, Ревизионное управление провели специальные исследования с целью выяснения путей четкого разграничения должностных полномочий каждого государственного служащего, порядка осуществления должностных полномочий, объема требований при назначении служащего на должность и т.п.
В результате реорганизации штат работников центрального аппарата государственного управления уменьшился примерно на 20%, или на 10 тыс. человек. Часть работников госаппарата была переведена на службу в компании или отраслевые ассоциации.
Таким образом, второй этап реформы системы государственного управления, начавшийся в 1988 г., значительно углубил решение существующих проблем. В это же время не решенными остались следующие моменты:
1. Одной из задач нового этапа стала систематизация законодательного регулирования управленческой деятельности.Однако, несмотря на то, что в Китае был взят курс на развитие регулируемой рыночной экономики, в стране практически отсутствовали нормативные акты, регулирующие рынок. Предполагалось, что в ходе второго этапа реформы будет внедрена система регулирования рынка. Однако даже в середине 90-х гг. ХХ в. не были определены ни организационная структура, ни сфера регулирования, ни способы и формы такого регулирования, ни сфера компетенции соответствующих органов, ни требования к персоналу, занимающегося рыночным регулированием.
2. Для создания совершенной административной системы требовалось создание системы быстрой, точной и всесторонней информации. Между тем, по свидетельству китайских ученых, система информации в КНР чрезвычайно слаба, а многие ошибочные решения связаны с неточностью, неполнотой, медлительностью предоставления информации. Нужна и была система компетентных органов, занимающихся предоставлением информации. Для принятия адекватных решений необходимо привлечение массы научных знаний, которыми могут не располагать отдельно взятые руководители. Группы лиц, принимающие решения, должны использовать банк специально собранных данных, применять новейшую информационную технику. Информационное бюро должно стать неотъемлемой частью управленческого аппарата.
3. В ходе реформы была рассредоточена вся система управленческих решений, местные органы управления получили право принимать самостоятельные управленческие решения. Однако механизм принятия решений неотделим от высокоэффективной исполнительной системы, способной рационально организовывать силы для их исполнения, обеспечивать научно обоснованное разделение труда, распределение компетенции.
4. Актуальным являлось создание организации независимой и эффективной системы контроля, обеспечивающей предотвращение посягательств на Конституцию и законы, своевременное исправление ошибок, допущенных при принятии решений. По мнению китайских ученых, государственный контроль должен подкрепляться контролирующими действиями общественного мнения. Последнее могло обеспечиваться активным, гласным свободным действием средств массовой информации. Решающая роль должна была быть придана партийной печати, радио и телевидению, которые рассматриваются как средства формирования общественного мнения, сбора информации, изучения связи партии и государства с массами, ситуации в низовых звеньях государственного аппарата, хозяйственными органами. Однако в этом направлении не было сделано каких-либо подвижек.
5. Общественный контроль связывается с усилением деятельность массовых общественных организаций, прежде всего профсоюзов. Одной из форм такого контроля является проведение профсоюзными органами анкетного опроса работающих граждан. Уже сейчас в Китае действует сеть специальных органов контроля профсоюзов над ценами. Однако в целом деятельность общественных организаций, направленных на осуществление общественного контроля над деятельностью правительственных органов оставалась слабой затронутой в ходе второго этапе рефоры.
6. Основополагающий принцип реформы, проводимой как «революция сверху», требовал поддержки вышестоящим органом госуправления преобразований в нижестоящем. Однако центральные ведомства фактически не требовали от народных правительств провинциального уровня аналогичных преобразований госаппарата. Подобным же образом правительства провинций, автономных районов, городов центрального подчинения не требовали аналогичных реформ в ниже стоящих органах государственного управления; вышестоящим органам госуправления запрещалось под предлогом проведения реформы ограничивать финансовые и материальные ресурсы нижестоящих органов либо оказывать на них какое-либо давление. Благодаря этому обстоятельству не подверглась реструктуризации и сокращению система местного управления.
Проблема заключалась в том, что реформы системы государственного управления в конце 80-х гг. ХХ в. не принимались местной властью. Очень многие чиновники местной администрации стремились подавить реформу, опасаясь потерять власть. Также важной проблемой являлось отсутствие правового сознания у многих руководителей, несоблюдение ими законов, в особенности новых, принимаемых ВСНП. Это вызвало широкий протест в обществе, который выразился отчетливее всего в апреле 1989 г., когда студенты пекинских университетов вышли на улицы с призывом к демократии и борьбе с бюрократией и коррупцией. В этой связи руководство страны приняло решение свернуть политическую реформу, в том числе по модернизации системы государственного управления.
2. Содержание и основные итоги реформы государственного управления в 90-е гг. XX в. – начале XXI в. Начиная с 90-х гг. основной акцент во внутренней политике сместился на реформирование экономической системы и создание социалистической рыночной экономики. Что качается политических преобразований, то их роль состояла в обеспечении экономических реформ «на основе совершенствования демократии и прав». Такое смещение акцентов в деятельности режима было связано не в последнюю очередь с обострением проблем экономического характера, которые выражались в частности, в определенной разбалансированности экономического развития, высоком уровне капиталовложений и затрат по импорту. Отсутствовала должная организованность в ценовой политике и валютно-финансовой системе в целом. Следует отметить, что меры, принятые китайским руководством, уже к концу 1993 г. позволили стабилизировать экономическую ситуацию в стране.
Данное обстоятельство позволило руководству страны перейти к новому (третьему) этапу реформы государственной системы. На 1 сессии ВСНП 8-го созыва, состоявшейся в 1993 г. было принято решение о более радикальном реформировании аппарата Госсовета по сравнению с предшествующим периодом. Задачи правительства должны были свестись, главным образом, к общему планированию, обеспечению проведения в жизнь единых политических установок, координации, осуществлению надзора и контроля. Предстояло также отладить отношения между различными подразделениями Госсовета, рационально разграничив сферы полномочий, провести упорядочение структуры подразделений, дальнейшее сокращение их количества и численности персонала. В соответствии с руководящей идеей реформы для каждой категории подразделений Госсовета были разработаны свои модели перестройки: а) для комплексных экономических подразделений (типа Госкомитета) центр тяжести был перенесен на макрополитическое управление, разработку стратегии и программ народно-хозяйственного развития; б) для специализированных хозяйственных подразделений – на их преобразование в хозяйственные организации без правительственных функций. Некоторые министерства и ведомства сохранили прежние наименования, но их работа была переориентирована, главным образом, на разработку планов, координацию, оказание услуг (информационных, консультативных), контроль. Одновременно была произведена перестройка ряда учреждений при Госсовете, одни из которых были слиты с министерствами или комитетами, став их структурными частями, другие были сохранены, но с меньшим аппаратом и функциями.
В итоге административной реформы 1993 г.:
1. Число министерств, ведомств, учреждений Госсовета было сокращено с 68 до 59. на провинциальном уровне число структурных единиц правительственных аппаратов было сокращено в среднем с 76 до 65, в городах центрального подчинения со 100 до 75.
2. На всех уровнях число чиновников правительственных органов сократилось на 2 млн. человек, что составило 23% общего штата административных органов.
3. Был окончательно подтвержден отход от курса разделения партии и правительства, принятого ранее. Было решено осуществлять руководство бизнесом путем непосредственного участия членов партии в коммерческой деятельности.
Вместе с тем в ходе реформы 1993 г. не произошло радикального изменения функций в структуре правительства, что объяснялось слабостью рыночных отношений и сохранением серьезной роли плановой экономической системы. Попытки правительства сдержать и ограничить разрастание аппарата сводились на нет, из-за того, что оставались неизменными полномочия и функции самого правительства. Также, исследователи отмечают, что не был осуществлен задуманный отход от прямого управления государственными предприятиями.
Ввиду незавершенности реформ 1993 г. на XV съезде КПК в 1997 г. был поставлен вопрос о новом этапе административной реформы. В качестве конкретных мероприятий этого этапа на съезде было названо преобразование комплексных экономических министерств и ведомств в органы, осуществляющие макроэкономическое регулирование; упорядочение специализированных комплексных экономических министерств и ведомств и сокращение их численности, укрепление министерств и ведомств, осуществляющих функции исполнения законов и надзора за их исполнением.
Концепция изменения функций правительства, ставшая главной особенностью проведения реформы аппарата правительства в 1998 г., реализовывалась в соответствии с выдвинутой ещё Дэн Сяопином идей о передаче партийно-правительственными органами другим органам и общественным организациям тех своих функций и полномочий, которые им не следует выполнять вообще, либо тех, которые они выполнять не в состоянии или не могут выполнять качественно.
В условиях углубляющихся противоречий между структурной конфигурацией и развитием социалистической рыночной экономики в 1998 г. правительство КНР провело реформирование правительственной структуры с самым широким охватом и самыми усиленными мерами. После проведения этой реформы отметился большой сдвиг в сфере изменения правительственных функций. Были упразднены почти все промышленные специализированные ведомства: Министерство электроэнергетической промышленности, Министерство угольной промышленности, металлургической промышленности, механической промышленности, электронной промышленности, химической, промышленности, Министерство геологических полезных ископаемых, лесного хозяйства, Китайская ассоциация текстильной промышленности. Таким образом, в большей степени была упразднена организационная основа, приводящая к невнятному делению административных и предпринимательских функций. Все ведомства, упраздненные в ходе этой реформы, были уместны при плановой экономике, а в условиях рынка они только мешали развитию своих отраслей.
Следующий – пятый - этап реформы системы государственного управления в 2003 г. прошел на фоне вступления КНР в ВТО. В качестве целей реформы руководство страной обозначило дальнейшую оптимизацию функций правительства, улучшение способов управления, развитие электронной коммерции, повышение административной эффективности, снижение расходов на управленческий аппарат. Реформа было сконцентрирована на следующих направлениях – углубление реформы системы управления госимуществом, совершенствовать систему макрорегулирования, улучшение системы финансового контроля, дальнейшее продвижение реформы оборонной системы, ускорение строительства системы контроля и надзора за безопасностью пищевых продуктов и производства. Для решения поставленных задач были созданы несколько новых структур. Например, был создан Государственный комитет по управлению имуществом для углубления реформы системы управления госимуществом. К комитету отошли функции, ранее разделенные между девятью органами. В их числе функции упраздненного Госкомитета по экономике и торговле, ведавшего реорганизацией государственных предприятий; Министерства финансов в части регистрации госсобственности; Комиссии по работе с предприятиями ЦК КПК, которая не только отвечала за партийную работу на госпредприятиях центрального подчинения, он назначал и увольняла их руководителей. Под контролем Комитета находятся 180 тыс. государственных предприятий, функционирующих в различных сферах экономики. В числе основных функций Комитета: направление реформирования и реорганизации предприятий государственной собственности; осуществление надзора за сохранением и приумножением стоимости государственных активов подконтрольных государственных предприятий; усиление работы по управлению госимуществом; стратегическое упорядочение структуры и размещения экономики сектора, основанного на государственной собственности.
Был также создан Государственный комитет по развитию и реформам, который заменил собой наследника Госплана, переименованного в 1988 г. в государственный комитет планирования развития. В задачи нового комитета входит, прежде всего, координация проводимых в различных отраслях реформ с тем, чтобы они оптимально соответствовали развитию страны. За ними оставлены функции по разработке стратегии народно-хозяйственного и социального развития, разработке промышленной и ценовой политики и т. п.
В качестве органа министерского уровня, непосредственно подчиненного Госсовету, создан Комитет по контролю над банковской отраслью. Были также образованы Министерство коммерции для продвижения реформы в сфере торговли и Государственное управления по контролю и надзору над пищевыми продуктами и медикаментами.
В 2003 г. произошло значительное сокращение Министерств (до 26) и их ведомств. Структура Госсовета к 2006 г. выглядела следующим образом:
Государственные комитеты КНР: по реформе и развитию, по оборонной науке, технике и промышленности, по делам национальностей, по планированию рождаемости и народонаселению.
Министерства КНР: водного хозяйства, государственного земельного фонда и природных ресурсов, государственной безопасности, гражданской администрации, железных дорог, здравоохранения, иностранных дел, информатики, кадров, коммуникаций, контроля, культуры, науки и техники, обороны, образования, общественной безопасности, сельского хозяйства, строительства, торговли, труда и социального обеспечения, финансов, юстиции, Народный банк Китая, Ревизионное управление КНР.
Специальный орган Государственного совета КНР: Комитет по управлению и контролю за государственным имуществом.
Органы Государственного совета КНР: Главное таможенное управление, Главное государственное налоговое управление, Главное государственное управление по контролю за качеством и карантинной проверке, Главное государственное управление по охране окружающей среды, Главное управление гражданской авиации, Главное государственное управление по радиовещанию, кинематографии и телевидению, Главное государственное управление по делам печати и издательства, Государственное управление по авторским правам, Главное государственное управление по физической культуре и спорту, Государственное статистическое управление, Государственное управление лесного хозяйства, Государственное управление по контролю за пищевыми продуктами и лекарственными препаратами, Государственное управление по контролю за безопасностью производства, Государственное управление по контролю за безопасностью работы на угольных шахтах, Государственное управление по правам на интеллектуальную собственность, Государственное управление по туризму, государственное управление по делам религий, Кабинет советников Госсовета, Управление делами Госсовета, Управление государственных резервов.
Параллельно с реформированием организационных структур проходил процесс усиления кадрового состава государственных органов. Это проявилось, прежде всего, в том, что в ходе реформ 90- гг. ХХ в. была создана регулярная система государственной службы, пришедшая на смену административно-директивной системе зачисления на работу в государственные учреждения путем «всеобщего централизованного распределения кадров».
Вопрос о создании регулярной системы госслужбы был поднят ещё в 1978 г. в связи с началом политической реформы в КНР. Уже в 1980 г. Дэн Сяопин отмечал как недостаток отсутствие в стране административных правил, регулирующих всю деятельность госаппарата на всех уровнях. В 1980-е гг. началась и разработка системы регулярной государственной службы, порученная Министерству кадров Госсовета. Первый вариант проекта Временного положения о госслужащих был разработан в 1987 г., в 1988-1989 гг. прошло его широкое обсуждение в центре и на местах. В силу Временное положение вступило с 1 октября 1993 г. Таким образом, принятию этого акта предшествовала восьмилетняя подготовительная работа, в том числе четыре года экспериментов в центре и на местах.
Государственные служащие были выделены из общей категории «кадры», устанавливалась ранжированная иерархия сотрудников госорганов, причем ранги увязывались с занятием определенных должностей (всего 15 рангов). Должности госслужащих делились на руководящие и не руководящие. Согласно Временному положению о госслужащих, экзаменационная система при наборе на работу госслужащих распространялась только на замещение не руководящих должностей. Экзамены проводились открыто, с обязательным опубликованием в СМИ сообщений о предстоящем наборе на штатные должности в административном аппарате.
Система экзаменов не распространялась на должности госслужащих высших и средних рангов, поскольку эти должности по Конституции являлись назначаемыми. Новая система госслужбы предусматривала регулярные аттестации государственных служащих, текущие и итоговые аттестации по итогам года, которые являлись основанием для поощрения, направления на переподготовку, для вынесения решений об увольнении, переводе на другую работу, присвоения ранга и т.д.
Особое значение имели установления Временного положения, имеющие антикоррупционный характер. В положении содержалось прямое запрещение госслужащим заниматься торговлей, предпринимательством и участвовать в другой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль.
В 1995 г. была продолжена публикация нормативных актов Министерства кадров КНР, детализирующих Временное положение о государственных служащих 1993 г. Так, в июле 1995 г. было издано временное постановление об уходе в отставку и увольнении государственных служащих, а в августе того же года – временное постановление о поощрении государственных служащих. С января 2006 г. Временное положение о государственных служащих было заменено Законом КНР о государственных служащих. В целом Закон не внес коренных изменений во Временное положение 1993 г., однако существенно его усовершенствовал. Главное же его значение в том, что он вывел правовые нормы о государственных служащих на законодательный уровень, т.е. на уровень важного нормативного акта. Благодаря принятию закона реализована цель, направленная на создание правовой регламентации государственной службы в КНР, создания корпуса руководящих работников и иного управленческого персонала, обладающего высокой профессиональной квалификацией, преданного КПК, но в тоже время свободного от клановых, местнических и иных влияний.
Таким образом, реформа системы государственного управления в КНР начавшаяся в 1978 г. продолжается до сих пор. Особенностью данной реформы явились те обстоятельства, что она неизменно проводилась под руководством КПК, была неразрывно связана с реформой экономической системы и понималась как её неотъемлемая часть. В ходе административной реформы правительство пыталось рационально регулировать права и интересы различных слоев, не допускать чрезмерной психологической перегрузки общества, предотвращать социальных противоречий. То, что административная реформа в КНР являлась постепенной и проводилась под непосредственным контролем руководства страны, явилось её важной отличительной чертой, во многом повлиявшей на её результаты.
Реформа системы государственного управления в КНР продолжается и сегодня. Несмотря на многочисленные положительные итоги реформ 1978-2003 гг., в процессе реформирования китайское руководство сталкивается со многими проблемами, главной из которых является коррумпированность партийно-государственного аппарата. Поддерживая до определенной степени политику реформ, это правящий слой противиться её последовательному осуществлению. В целом можно сказать, что, хотя система государственного управления в КНР за годы реформ стала значительно более эффективной.
Литература:
1. Государственность и модернизация в странах Юго-Восточной Азии. М., 1997. 389 с.
2. Гудошников Л.М. и др. Китай после «культурной революции» М., 1979. 358 с.
3. Гудошников Л.М. Особенности реформирования системы государственного управления в КНР // ПДВ. 2006. № 4. С.45-57.
4. Делюсин Л. Китай: полвека – две эпохи. М., 2001. 294 с.
5. Егоров К.А. Государственный аппарат КНР (1967-1981). М., 1982.
6. Егоров К.А. КНР: политическая система и политическая динамика. М., 1993. 206 с.
7. Кива А.В. Китайская модель реформ // Вопросы истории. 2002. № 5. С 34-51.
8. КНР в 2006 г.: политика, экономика, культура. Ежегодник / РАН. Институт Дальнего Востока. М., 2007. 516 с.
9. Копков А. Экзамены в системе государственной службы // ПДВ. 2000. № 1. С.41-50.
10. Реформа политической системы КНР: реферативный сборник. М., 1991.
11. Страноведение Китая (учебная хрестоматия). М., 1999.