Внутригородских муниципальных образованиях
Понятие «принцип» является не только основным, исходным положением какой-либо теории, учения, но и руководящей идеей или основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных систем, в том числе и общественных, социальных[347]. Это толкование понятия «принцип» соответствует и его общепризнанному значению, в частности, в теории государства и права, в конституционном, административном, муниципальном праве.
В российском государствоведении распространено выделение принципов правового регулирования отдельных комплексов общественных отношений вплоть до принципов, присущих правовому государству в целом. Естественно, что последние распространяются и непосредственно влияют на организацию местного самоуправления. Вместе с тем особенности местного самоуправления, основ его организации и деятельности требуют выделения самостоятельных, отдельных принципов организации этой системы, которые вполне могут не только представлять собой детализацию принципов демократического правового государства, но и обусловливаться ими. Показательна в этом смысле динамика правовой регламентации принципов местного самоуправления.
Европейская хартия местного самоуправления закрепила необходимость признания принципов местного самоуправления внутренним законодательством, а где это осуществимо, и конституцией (ст. 2 Хартии).
Впервые классификация основных принципов местного самоуправления была закреплена в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[348]. В ст. 4 Закона выделялись, в частности, следующие принципы:
волеизъявления народа через Советы народных депутатов, местные референдумы и иные формы непосредственной демократии;
законности;
самостоятельности и независимости Советов народных депутатов, их ответственности за решение вопросов местного значения;
защиты прав и законных интересов граждан;
выборности Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления, их подконтрольности населению;
гласности и учета общественного мнения;
сочетания местных и государственных интересов.
Таким образом, в качестве важнейших начал местного самоуправления законом устанавливались правовые основы местного самоуправления (принцип законности); основы функционирования местного самоуправления как территориальной организации публичной власти (принципы волеизъявления народа непосредственно и через избираемые органы местного самоуправления; защиты прав и законных интересов граждан; подконтрольности органов местного самоуправления населению; сочетания местных и государственных интересов); основы формирования (принцип выборности) и деятельности (принципы самостоятельности, независимости, ответственности, гласности, учета общественного мнения) органов местного самоуправления.
Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации»[349] в отличие от союзного закона не содержал особой статьи, посвященной основным принципам местного самоуправления. Лишь ст. 7 закрепляла принципы определения компетенцииорганов местного самоуправления.
Не содержал единого перечня принципов и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[350]. Только путем анализа содержания статей Закона можно было выявить принципы территориальной организации местного самоуправления, построения системы органов, формирования финансово-экономической основы, участия населения в осуществлении местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[351] также не содержит единого перечня принципов, хотя и использует понятие принципов непосредственно в названиях глав и статей. Глава 2 называется «Принципы территориальной организации местного самоуправления», ст. 18 – «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления». Не содержит Закон и указаний о том, что следует понимать под «общими принципами организации местного самоуправления», «основными принципами», «принципами». Все это дает дополнительные основания для научного интерпретирования содержания законов и выявления тех или иных принципиальных положений, соответствующих требованиям, положенным в основу классификации.
По мнению К. Ф. Шеремета, «общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают»[352].
О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев выделяют общие правовые принципы организации местного самоуправления, общие территориальные принципы организации местного самоуправления, общие организационные принципы организации местного самоуправления, общие экономические принципы организации местного самоуправления[353]. В системе общих принципов организации местного самоуправления они выделили принципы, которые достаточно определенно формулируются в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, федеральных законах и для которых характерна высокая степень обобщенности. К ним отнесены: а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; з) законность в организации и деятельности местного самоуправления; и) гласность деятельности местного самоуправления; к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; л) государственная гарантия местного самоуправления[354].
Встречающиеся в юридической литературе иные классификации принципов местного самоуправления[355] обусловлены, в частности, тем, что каждый исследователь вкладывает в понятие принципов свое видение важнейших, ключевых элементов местного самоуправления, путей становления и развития этого института, его места в системе иных институтов местного самоуправления, понимание механизмов их взаимодействия и влияния принципов на формирование основ местного самоуправления. Важно, чтобы в совокупности принципы местного самоуправления выражали комплекс (систему) тех закономерностей, которые объективно присущи местному самоуправлению, обусловливают его характерные черты и проявления.
Анализ содержания понятия «общие принципы местного самоуправления» содержится также в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно рассматривал дела, непосредственно связанные с необходимостью толкования понятия «общие принципы местного самоуправления», с реализацией конституционных норм о местном самоуправлении и норм федерального законодательства[356].
Отсутствие в современном федеральном законодательстве единого перечня принципов местного самоуправления нельзя признать оправданным. Необходимость и целесообразность правового закрепления классификации принципов местного самоуправления обусловлена тем, что принципы не только объективируют самоуправленческие процессы, отражают тенденции развития местного самоуправления, но и предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной публичной власти на всей территории Российской Федерации, являются критериями оценки соответствия местного самоуправления коренным, базовым началам и идеям, выраженным в принципах.
Следует признать, что Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» успешно заполнил образовавшийся в последние годы вакуум правовой регламентации принципов организации местного самоуправления. С учетом особенностей организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации – городе федерального значения Москве в Законе получили закрепление следующие основные принципы организации местного самоуправления:
1) соблюдение прав, свобод человека и гражданина;
2) реализация интересов жителей муниципального образования с учетом интересов других жителей города Москвы;
3) сохранение единства городского хозяйства;
4) сохранение единства бюджетной системы города;
5) самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Москвы;
6) учет исторических традиций, экономико-географических и демографических особенностей территории города;
7) соразмерность полномочий органов местного самоуправления материальным и финансовым ресурсам муниципального образования;
8) оказание органами государственной власти города Москвы содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление;
9) координация деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти города Москвы;
10) контроль со стороны органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены соответствующими федеральными законами и законами города Москвы;
11) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством;
12) гласность и учет общественного мнения;
13) взаимодействие с органами территориального общественного самоуправления, жилищного самоуправления, с общественными организациями.
Представляется очевидным, что указанные принципы достаточно полно отражают концептуальные положения организации местного самоуправления в городе Москве. Проблема состоит не в том, чтобы определить и закрепить в законе, ином нормативном правовом акте ту или иную численность принципов. Перечень принципов, акценты в формулировках могут несколько варьироваться в зависимости от целей классификации, критериев, приоритетов и т. п. Важно, чтобы каждый из принципов в обобщенной форме отражал сущностные проявления и общецивилизационные ценности местного самоуправления, его демократический потенциал.