Сущность прокурорского надзора. Прокурорский надзор — это специфическая деятельность государст- венных федеральных органов прокуратуры
Прокурорский надзор — это специфическая деятельность государст-
венных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени
Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения
Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действую-
щих на ее территории. Ее содержанием является:
»!• выявление фактов несоблюдения Конституции РФ и нарушения тре-
бований законов;
•> установление виновных в правонарушениях;
<» принятие мер к устранению правонарушений и их предупреждению;
•I» наказание виновных.
Из сказанного принципиально важным для усвоения содержания сущ-
ности прокурорского надзора является то, что
1) Прокурорский надзор — это специфический вид государственной
деятельности, которую кроме прокуратуры не могут осуществлять ника-
кие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные
органы, организации, учреждения или должностные лица.
2) Прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Рос-
сийской Федерации. Важность этого положения в том, что прокурор,
осуществляя надзор, выявляет правонарушения, принимает меры к их ус-
транению и наказанию виновных не от имени отдельных органов местно-
го самоуправления, отдельных субъектов федерации, иной представи-
тельной, исполнительной или судебной власти, но от их совокупности,
объединенных системой государства: интересы отдельных органов, орга-
низаций, учреждений, должностных или физических лиц приводятся в
соответствие с интересами государства в целом.
3) Прокурорский надзор — самостоятельный вид государственной дея-
тельности. Его отличие от других видов деятельности иных государствен-
ных органов определяется спецификой содержания. Это проверка точности
соблюдения Конституции РФ, исполнения требований законов, соответст-
вия иных правовых актов закону, принятие мер к устранению выявленных
правонарушений с помощью средств, представленных законом исключи-
тельно прокуратуре.
Имея функциональные признаки каждой из ветвей власти (представи-
тельной, исполнительной, судебной) прокурорский надзор не имеет от-
ношения ни к одной из них.
Органы прокуратуры занимают особое место в системе государствен-
ной власти Российской Федерации. Это специфическое положение проку-
ратуры в государственном устройстве позволяет уравновешивать деятель-
ность ветвей власти и обеспечивать их оптимальное функционирование.
Помимо сказанного следует иметь в виду, что под термином «проку-
рорский надзор» понимается:
«»» специфический вид государственной деятельности;
»«• самостоятельная отрасль юридической науки;
»> учебная дисциплина.
В данном разделе рассматривается содержание только первого из при-
веденных значений прокурорского надзора. Любой вид государственной
деятельности содержит ряд понятий, требующих объяснения их смысла,
содержания и назначения. В связи с этим рассмотрим основные понятия
прокурорского надзора,как вида государственной деятельности, со-
ставляющие терминологию прокурорского надзора.
Прокурор — это физическое лицо, состоящее на постоянной или вре-
менной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, ус-
тановленном Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федера-
ции», и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем
же законом и приказом вышестоящего прокурора.
Прокурор — понятие собирательное, обобщающее. В узком смысле —
это руководители прокуратур: Генеральный прокурор Российской Феде-
рации, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района,
прокурор специализированной прокуратуры. В широком же смысле под-
разумеваются не только вышеназванные прокуроры, но и заместители
Генерального прокурора РФ, его советники, старшие помощники, по-
мощники, помощники по особым поручениям, заместители и помощники
всех нижестоящих прокуроров — руководителей прокуратур, помощники
прокуроров по особым поручениям, старшие помощники, старшие про-
куроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-
криминалисты управлений и отделов, действующие каждый из перечис-
ленных прокуроров в пределах своей компетенции.
В системе прокуратуры работают также прокурорские работники.К
ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие
классные чины (в органах и учреждениях военной прокуратуры — воин-
ские звания), являющиеся научными сотрудниками или преподавателями
научных и образовательных учреждений.
Прокурорский надзор— это понятие, которое ,как уже отмечалось,
характеризует:
<« основную функцию прокуратуры как самостоятельный и специфичес-
кий вид государственной деятельности — федеральной государствен-
ной службы;
«I» отрасль юридической науки;
*> учебную дисциплину.
Понятие «прокурорский надзор» применительно к деятельности про-
курора подразумевает проведение проверок точности соблюдения Кон-
ституции РФ и исполнения всех законов, действующих на территории РФ
и любого из них в каждом конкретном случае.
Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет
надзор, расследует преступления, участвует в рассмотрении дел судами,
занимается законопроектной, законотворческой деятельностью, коорди-
нацией борьбы с преступностью. Надзор за соблюдением Конституции
РФ и исполнением законов — важнейшая функция прокуратуры.
V Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму
знании о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по
осуществлению надзора, формах, средствах и методах его осуществления,
закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществ-
ления надзора, проблемах эффективности этой деятельности и т.д. Как
наука, прокурорский надзор тесно связан с уголовным, гражданским и
арбитражным процессами, криминалистикой, иными отраслями юриди-
ческой науки.
Прокурорский надзоркак учебная дисциплина это — часть образова-
тельных программ высших и средних юридических учебных заведений.
По содержанию и структуре делится на общую и особенную части. В об-
щей части обычно рассматриваются задачи и принципы прокурорского
надзора, система органов прокуратуры, полномочия прокуроров и т.д.
Содержанием особенной части является информация об особенностях
осуществления прокурорского надзора в отдельных отраслях (направле-
ниях) специфика реагирования прокурора на различные виды правона-
рушений.
Предмет прокурорского надзора.Прокурорский надзор как вид го-
сударственной деятельности (федеральной службы), отрасль юридичес-
кой науки и учебная дисциплина имеет различающиеся предметы, кото-
рые в теории нередко путают или необоснованно отождествляют.
Рассмотрим предмет прокурорского надзора как вида государствен-
ной деятельности. В этом случае под предметом прокурорского надзора
следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование
которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности про-
курорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена
на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением
Конституции РФ и исполнением требований законов. Поскольку соблю-
дение Конституции РФ и требований законов обязательны для всех
юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то
предметом прокурорского надзора следует считать соблюдение Кон-
ституции РФ и исполнение законов юридическими и физическими
(должностными) лицами.
Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из
текста этой статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не вхо-
дит исполнение законов высшими органами представительной и испол-
нительной власти РФ. Ограничен предмет надзора и в части исполнения
законов судебными органами.
Объекты и субъекты прокурорского надзора.Эти понятия тесно свя-
заны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию. На
практике и в юридической литературе нередки случаи неправильного при-
менения каждого из них, когда объект называют субъектом и, наоборот.
Под объектомпрокурорского надзора следует понимать предприятия,
учреждения, организации и другие юридические лица, в которых прово-
дятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера
можно назвать любое федеральное министерство, орган исполнительной
или законодательной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления.
Субъектом прокурорского надзораследует считать участника про-
курорско-надзорной деятельности — прокурора (в узком и широком
смысле этого слова), проводящего проверку исполнения законов юриди-
ческим или физическим лицом (объектом надзора). В прокурорско-
надзорных отношениях могут участвовать одновременно несколько объ-
ектов и субъектов надзора. Так, исполнение законов может проверяться
одновременно на нескольких объектах (контрольные, бухгалтерские,
иные подразделения одного министерства) несколькими прокурорами.
Полномочия прокурора — это объем прав и обязанностей, которыми
располагает прокурор для осуществления надзорных функций. Основные
полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления над-
зора в различных отраслях (направлениях) законом определяются раз-
личные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуще-
ствления надзора за исполнением законов и законностью издаваемых
актов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как
требование от руководителей и других должностных лиц представления
необходимых документов, материалов, статистических, иных сведений и
др. Для надзора за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное след-
ствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных реше-
ний названных органов и ряда других, предусмотренных согласно ст. 30
Закона о прокуратуре нормами УПК РФ. Ряд полномочий прокурора
определяется не только Законом о прокуратуре, но и уголовно-
процессуальным, гражданско-процессуальным законодательством РФ и
другими федеральными законами.
Правовые средства прокурорского надзоратесно связаны с рассмот-
ренным выше понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе, и
на практике они без достаточных оснований понимаются как однозначные.
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуще-
ствляется посредством полномочий, в числе которых есть предусмотрен-
ные законом, но есть и законом не предусмотренные (получение сведений
из средств массовой информации, беседы, анализ различных данных, ор-
ганизационные мероприятия и другие).
К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те,
которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным фе-
деральным законодательством для осуществления надзора. Они носят
процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств
в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть проку-
рорского надзора.
Правовые средства прокурорского надзора по своему содержанию мо-
гут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства
устранения и предупреждения правонарушений.
Акт прокурорского реагирования— это широко распространенное
в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закреп-
ленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которо-
го он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств
надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, проку-
рор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материаль-
ным выражением этого правового средства является протест, в котором
указывается, какой акт не соответствует закону (какому конкретно), изла-
гаются требования прокурора об отмене (полной или частичной) неза-
конного акта.
Методика прокурорского надзора.Прокурорский надзор, как отме-
чалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о проку-
ратуре и иным законодательством правовых средств. Закон не дает, да и
не может дать обязательных рекомендаций, какие из этих средств и в ка-
ких конкретных случаях необходимо применять в целях выявления и уст-
ранения различного вида правонарушений. Такие рекомендации выраба-
тываются в результате научной деятельности и в процессе практики
прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные
на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального проку-
рора РФ, в методических пособиях, разработках, рекомендациях и мето-
дических письмах органов прокуратуры.
Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике
методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет
методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические реко-
мендации имеют различную степень конкретности. Одни определяют ме-
тоды осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффектив-
ности и т.п., другие — носят более частный характер определяют
методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответст-
вии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и
частную методику прокурорского надзора.
Тактика прокурорского надзора.Стоящие перед прокуратурой зада-
чи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, проку-
рор решает, применяя различные правовые средства. Каждое из них мо-
жет быть применено с помощью различных методов, приемов и способов.
Приемы и методы применения одного и того же правового средства (на-
пример, получения объяснения от должностного лица) могут различаться
в зависимости от вида объекта, характера правонарушения, конкретной
обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других
факторов.
Более эффективные приемы применения одного и того же правового
средства проверки одного вида законов, могут оказаться нерезультатив-
ными при проведении проверки другого вида законодательства. Поэтому
в теории и практике прокурорского надзора выработана совокупность на-
иболее оптимальных приемов и способов применения конкретных право-
вых средств в целях решения задач прокурорского надзора с учетом кон-
кретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов и
способов применения каждого правового средства и называется тактикой
прокурорского надзора.