Основные отрасли (направления) прокурорского надзора
По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид го-
сударственной деятельности — един. Единство это обусловлено едиными
для всей системы прокуратуры РФ целями, единством системы прокура-
туры, единством правовой базы ее деятельности. Однако в самом процес-
се прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различия
в осуществлении единого прокурорского надзора порождены:
<» особенностями законодательства, за исполнением которого осуще-
ствляется надзор;
«?• различием объектов и субъектов, исполняющих это законодательство;
*1* различием в полномочиях прокуроров.
В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре Законом о про-
куратуре выделяются следующие отрасли (направления) прокурорского
надзора:
Надзор за исполнением законов(ст.ст. 21-25 Закона о прокуратуре).
Характеризуя эту отрасль прокурорского надзора, следует отметить чрез-
вычайную широту предмета надзора, в связи с чем в теории прокурорско-
го надзора, прежнем законодательстве и на практике она называлось
«общий надзор». В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение
Конституции РФ и исполнение огромного количества чрезвычайно раз-
нообразных по содержанию законов, действующих на территории Рос-
сии. Их многочисленность и разнообразие не позволяют в полной мере
классифицировать их основные виды.
Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуются объекты и
субъекты, данной отрасли надзора. Хотя и здесь многочисленность и раз-
нообразие этих объектов и субъектов позволяют ограничиться перечис-
лением только их видов. Согласно п.2 ст.21 Закона о прокуратуре ими
являются:
федеральные министерства;
государственные службы;
иные федеральные органы исполнительной власти;
представительные органы государственной власти субъектов РФ;
исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;
органы местного самоуправления;
органы военного управления;
органы контроля;
должностные лица перечисленных органов;
26
•> органы управления коммерческих и некоммерческих организаций;
«> руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Нет нужды еще раз подчеркивать постоянно меняющуюся числен-
ность этих объектов и субъектов, разнообразие и специфику их деятель-
ности. В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемой от-
расли прокурорского надзора в пределах его деятельности
на практике выделяются дополнительные, более узкие направления
(подотрасли):
надзор за исполнением законов в социальной сфере;
надзор за исполнением законов в экономической сфере;
надзор в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних;
надзор в сфере экологического законодательства и т.д.
Названная отрасль прокурорского надзора осуществляется в двух
формах. Согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре прокурорский надзор
в данной отрасли осуществляется не только за соблюдением Конституции
РФ и исполнением законов, но и за соответствием законам правовых ак-
тов, издаваемых перечисленными в этой статье объектами и субъектами
надзора.
Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за
законностью правовых актов. Закон о прокуратуре не конкретизирует ни
законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих
актов. Установлено только, что эти акты издаются объектами и субъекта-
ми исполнения законов, перечисленными в той же ст. 21 Закона о проку-
ратуре. Кроме того, следует иметь в виду, что проверке законности под-
лежат только правовые акты, т.е. акты порождающие, прекращающие или
изменяющие правовые (юридические) отношения.
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
(ст.ст.26-28 Закона о прокуратуре). В этой отрасли осуществляется над-
зор за соблюдением Конституции РФ и законов федеральными министер-
ствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными
органами исполнительной власти, представительными (законодательны-
ми) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного са-
моуправления, органами военного управления, органами контроля, их
должностными лицами, органами управления и руководителями коммер-
ческих и некоммерческих организаций. Специфика этой отрасли проку-
рорского надзора определяется сферой правовых отношений, связанных с
правами и свободами граждан, предусмотренных в Конституции Россий-
ской Федерации и основных федеральных законах.
*'
В предмет данной отрасли прокурорского надзора входит исполнение
большого числа законодательных актов, объединенных сферой регулиро-
вания прав и свобод человека и гражданина. Исполняют (соблюдают)
требования этих нормативных актов десятки, если не сотни тысяч органи-
заций, учреждений, их должностные лица, руководители коммерческих и
некоммерческих организаций.
Характеризуя данное направление прокурорского надзора, следует
особо подчеркнуть ее приоритетность в деятельности органов прокура-
туры как отражение важного пути реализации государственной полити-
ки в области защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской
Федерации.
Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность; дознание и предварительное
следствие(ст.ст.29-31 Закона о прокуратуре).
Эта отрасль выделена из единого прокурорского надзора в связи с
исключительно важной для каждого гражданина и государства деятель-
ностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность,
дознание и предварительное следствие, спецификой этой деятельности
и комплексом законов, ее регулирующих. Названные виды деятельности
затрагивают важнейшие права и свободы граждан. Поэтому они четко
регулируются уголовно-процессуальным и иным законодательством.
Нарушения этого законодательства влекут за собой тяжелейшие, иногда
непоправимые последствия для граждан, могут причинять им невоспол-
нимый вред. Вот почему государство сочло необходимым закрепить в
Законе о прокуратуре деятельность прокуроров по надзору за исполне-
нием законов названными органами в самостоятельную отрасль надзо-
ра, подчеркивая тем самым ее особую важность.
Данная отрасль прокурорского надзора призвана обеспечить не только
законные права и свободы граждан, но и интересы государства. В случаях
совершения преступлений, посягающих непосредственно на интересы го-
сударства (государственную федеральную собственность, порядок управ-
ления, правосудие и др.), прокурор, осуществляя надзор за исполнением
законов, требует от органов, проводящих оперативно-розыскную дея-
тельность, дознание и предварительное следствие, своевременного и пол-
ного выявления и расследования преступлений, установления размеров
причиненного ущерба, принятия мер к его возмещению и т.д. Тем самым
он защищает интересы государства. Осуществление прокурорского над-
зора в рассматриваемой сфере правоотношений призвано обеспечивать
28
права и свободы не только лиц, совершивших это преступление, но и по-
терпевших от конкретного преступления, а также права и свободы иных
законопослушных граждан, становящихся нередко потерпевшими от пре-
ступления, о чем на практике иногда забывается.
Надзор за исполнением законов администрациями органов и уч-
реждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры при-
нудительного характера, администрациями мест содержания задер-
жанных и заключенных под стражу(ст.ст.32-34 Закона о прокуратуре).
Выделение этой отрасли из единого прокурорского надзора объясняется
исключительной важностью комплекса законов, регулирующих важней-
шие права и свободы граждан отбывающих наказание, особенностями за-
конов и деятельности органов, исполняющих эти законы. Режим законно-
сти распространяется не только на дознание, предварительное следствие
и оперативно-розыскную деятельность. Лица, чья вина в совершении пре-
ступления установлена судом, к которым уже применяются меры наказа-
ния, также имеют определенные права и свободы. Эти права и свободы
определены и четко регулируются уголовно-исполнительным и иным за-
конодательством.
Соблюдение прав и свобод лиц, отбывающих наказание, не менее
важно, чем соблюдение прав и свобод законопослушных граждан. Вот
почему в настоящих условиях строительства правового государства про-
курорский надзор в этой отрасли приобретает особо актуальное значение,
ибо отражает политику государства в рассматриваемой сфере обществен-
ных отношений.
Закон о прокуратуре предусматривает осуществление надзора за ис-
полнением законов, регламентирующих права и свободы не только
осужденных, но и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении пре-
ступления, в случае их задержания или заключения под стражу. Так как
при этом вина указанных лиц еще не установлена судом, прокурорский
надзор выступает гарантией законности осуществленного ограничения
свободы граждан. В этом просматривается двуединая задача прокурор-
ского надзора — обеспечение прав и свобод граждан и интересов госу-
дарства.
В связи с принятием Федеральных законов «О судебных приставах» от
21 июля 1997 г. № 118-ФЗ1 и «Об исполнительном производстве» от 21
июля 1997 г. № 119-ФЗ2, а также согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона
1 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.
2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокура-
туре Российской Федерации» от 10.02.99 г. №31 ФЗ, прокуратура РФ
осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами
(п. 2 ст.1 Закона о прокуратуре). Эту деятельность прокурора следует
считать частью надзора за исполнением законов государственными орга-
нами, исполняющими приговоры и решения суда. Отличительной чертой
данной надзорной деятельности прокуратуры является то, что законода-
телем четко определены субъекты, исполняющие требования законов, а
именно судебные приставы-исполнители.
Характеристика судебных приставов, их задачи и полномочия опреде-
лены в названном выше законе «О судебных приставах». Предметом рас-
сматриваемого надзора является исполнение федеральных законов «О су-
дебных приставах» и «Об исполнительном производстве» судебными
приставами.
Объектами данного надзора являются подразделения службы судеб-
ных приставов. К ним относятся:
* департамент судебных приставов Министерства юстиции РФ;
«I* служба военных приставов^Управления военных судов Министерства
юстиции РФ;
* службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ;
*»* районные, межрайонные или соответствующие им согласно админис-
тративно-территориальному делению субъектов РФ, подразделения
судебных приставов.
Перечисленные субъекты и объекты надзора относятся к системе Ми-
нистерства юстиции РФ, это объединяет их с администрацией органов и
учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые су-
дом меры принудительного характера.
Определенным исключением из этого является деятельность службы
судебных приставов в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и
Высшем Арбитражном Суде РФ, чья деятельность определяется не толь-
ко названными законами, но и федеральными конституционными закона-
ми об этих судах.
Основной задачей рассматриваемой отрасли прокурорского надзора
является обеспечение законности в деятельности судебных приставов, а
также защита прав и законных интересов физических и юридических лиц,
относительно которых были приняты судебные акты.
Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров яв-
ляется их участие в рассмотрении дел судами.Согласно Закону о про-
куратуре (ст.ст. 35, 36, 39) прокурор участвует в рассмотрении уголов-
ных гражданских, арбитражных и административных дел.
Это направление состоит из надзорной и иной ненадзорной деятель-
ности (участие в рассмотрении судом дел) прокурора. В соответствии с
требованиями Закона о прокуратуре прокурор, участвуя в рассмотре-
нии уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основных
функции.
1) Принимает непосредственное участие в судопроизводстве по кон-
кретным уголовным, гражданским, арбитражным и административным
делам. С учетом положений судебной реформы и принятого на ее основе
нового процессуального законодательства о состязательности судебного
процесса в этих случаях прокурор выступает в качестве равноправного
участника, стороны уголовного, гражданского или арбитражного судо-
производства.
2) Осуществляет надзор за законностью решений, приговоров, опреде-
лений или постановлений суда. Реализация этой функции, закрепленной в
п .1 ст. 36 Закона о прокуратуре, предполагает право и обязанность про-
курора опротестовать или обжаловать в установленном законом порядке
указанные акты суда в случаях выявления их незаконности или необосно-
ванности.
Помимо названных основных функций, пунктом 5 ст. 35 Закона о про-
куратуре предусмотрено право Генерального прокурора РФ в соответст-
вии с действующим законодательством принимать участие в заседаниях
Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного суда
Российской Федерации. А в соответствии с п. 6 ст.35 того же Закона Ге-
неральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд Рос-
сийской Федерации в связи с нарушениями конституционных прав и сво-
бод граждан законом, примененным или подлежащим применению в
конкретном деле.
Кроме того, ст. 39 Закона о прокуратуре предусматривает такое пол-
номочие (вид деятельности Генерального прокурора), как обращение в
Пленум Верховного Суда Российской Федерации и в Пленум Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации с представлением о даче су-
дами разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арби-
тражным, уголовным и иным делам.
Осуществление указанных функций прокурором преследует разреше-
ние нескольких задач. Наиболее важными из них являются:
защита прав и свобод человека и гражданина;
защита охраняемых законом интересов общества и государства^^^^^
защита охраняемых законом прав и интересов предприя ,
заций и иных юридических лиц.
ваемых судом правовых актов осуществляется
к*"""""- -.,-
ментируются процессуальным законодательством.
Отдельные полномочия прокурора предусмотрены в самом Законе
о прокуратуре. Так, в соответствии со ст. 35 названного Закона про-
курор имеет право:
*1* участвовать в рассмотрении дел судами;
*> осуществлять уголовное преследование в суде;
<» выступать в качестве государственного обвинителя в суде. Это пол--
номочие может показаться аналогичным предыдущему. Однако еле- -
дует иметь в виду, что осуществляя уголовное преследование в суде,
в процессе судопроизводства, прокурор может изменить свою пози-
цию относительно виновности подсудимых и отказаться от обвине-
ния, от выступления в качестве государственного обвинителя;
обратиться в суд с заявлением. Это полномочие предполагает воз-
„ „ „ааапением о признании пра-
ских лиц;
вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защи
та прав граждан и охраняемых 31__.
сударства. В данном случае закон не конкретизирует, в какое дел(
------~„„по тяжланское, и т.д. Совер
В ЛЮООИ Стадии и^иц*,*"—,-------
и охраняемых законом интересов общества или го
„", " ТГ01/ПРТТР,П(
может
.
вступить прокурор: уголовное, гРа"°
Генеральный прокурор РФ имеет право участвовать в заседаниях
Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации. Конкретные формы и основания этого
полномочия регламентированы соответствующим процессуальным
законодательством;
за Генеральным прокурором РФ закреплено также право обращаться
в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушени-
ем или возможностью нарушений конституционных прав и свобод
граждан примененным или подлежащим применению каким-либо за-
коном. Закон о прокуратуре РФ не указывает, какой закон может на-
рушить или уже нарушает конституционные права и свободы граж-
дан. Поэтому можно считать, что законодатель имел в виду любой
закон, принятый на территории РФ, в том числе как федеральный, так
и закон субъекта федерации;
обжаловать (опротестовывать) в вышестоящий суд не вступившее в
законную силу незаконное или необоснованное решение, приговор,
определение или постановление суда. Порядок применения этого
полномочия регулируется процессуальным законодательством. Неко-
торые особенности его применения приводятся в последующих раз-
делах об участии прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских
и арбитражных дел; обжаловать (опротестовывать) вступившие в за-
конную силу решение, приговор, определение или постановление су-
да по любому делу (п. 2 ст.36). Основания, форма и условия примене-
ния этого полномочия, как и предыдущего, довольно существенно
различаются в зависимости от того, каким процессуальным законода-
тельством (уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным,
арбитражно-процессуальным) оно регламентируется. Особенности
его применения рассматриваются ниже в разделах об участии проку-
рора в каждом виде судопроизводства;
обращение Генерального прокурора РФ с представлением в Пленумы
Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации о даче судам разъяснений по вопросам
судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и ад-
министративным делам (ст. 39).
В Законе о прокуратуре РФ перечислены лишь основные полномочия
Л-"-'*" ^----- - - ~ ГТООЦеС' оолдди
шенно очевидно, что вступление прокурора в уже ебовани)' пР°курора, реализуемые в процессе участия в рассмотрении судом дел и
супопооизводства требует соблюдения определенных осуществлением надзора за законностью судебных решений, приго'во-
•>А у ______„„, ппгшрг.сл/альным законодатели*__________
^А""^"—-г-1-
установленных соответствующим процессуальным
вом;
определений и постановлений. Участвуя в судопроизводстве по