Закон об общих принципах местного самоуправления: перспективы и риски развития муниципальной экономики
В соответствии с федеральным законом об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации [1], местное самоуправление составляет основу конституционного строя России. Местное самоуправление в Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также законами субъектов Р.Ф. самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Законом определены следующие основные типы муниципальных образований:
· сельское поселение;
· городское поселение;
· муниципальный район;
· городской округ.
К вопросам местного значения сельских поселений, в соответствии с этим законом, относятся:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
11) организация библиотечного обслуживания населения;
12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;
14) обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;
15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;
16) оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;
17) формирование архивных фондов поселения;
18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
20) планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; 21) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Перечень вопросов местного значения для других муниципальных образований ещё шире. Он включает в себя практически всё вопросы перечисленное выше, но дополнен ещё рядом вопросов организации образования, здравоохранения, охраны порядка, решения задач межпоселенческого характера.
Для управления процессом решения всех перечисленных вопросов муниципальные образования формируют органы местного самоуправления
Одна из основных задач органов местного самоуправления заключается в принятии и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При реализации таких программ возможно осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами [1].
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
В собственности муниципальных образований может находиться:
1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В частности, в собственности поселений могут находиться:
1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
7) библиотеки;
8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;
10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;
11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
16) обособленные водные объекты на территории поселения;
17) леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения [1].
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).
Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района
К собственным доходам местных бюджетов относятся:
1) средства самообложения граждан;
2) доходы от местных налогов и сборов;
3) доходы от региональных налогов и сборов;
4) доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии со статьей 59 Федерального закона;
5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предоставляемые в соответствии со статьями 60 и 61 Федерального закона, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления;
6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
9) добровольные пожертвования;
10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.
Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного статьями Федерального закона перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации.
В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в соответствии со статьей 63 Федерального закона [1].
Учет операций по распределению доходов от налогов и сборов в соответствии с нормативами отчислений осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и другие муниципальные правовые акты [1].
Таким образом, в процессе реализации закона о местном самоуправлении муниципальные образования наделяются широкими полномочиями, собственностью, правами законотворчества. Всё это, по мнению авторов закона, должно привести к развитию инициативы, творчества, предпринимательства в решении вопросов местного значения, формированию у населения чувства ответственности за собственное благополучие, развитию региональной экономики и росту благосостояния населения.
Попытаемся далее ответить на вопрос: является такой вариант развития событий единственно возможным? Не ожидает ли нас традиционное для российской действительности: «хотели как лучше, а получилось как всегда»?
Первым аргументом в пользу второго варианта развития событий является бюджетная необеспеченность задач, возложенных на муниципальные образования. Так, по данным [8], около 95% всех муниципальных образований являются дотационными. Доля собственных доходов в бюджетах муниципалитетов в 2006 году составит лишь около 40%. Остальные 60% - это дотации, субсидии, субвенции. При этом дефицит местных бюджетов в 2006 году увеличится с 32 млрд. руб. до 45 млрд. руб.
Предположим далее что проблемы бюджетной необеспеченности не существует, и попытаемся выяснить, является ли демократизация управления, наделение муниципальных образований собственностью и правом самостоятельно распоряжаться ею необходимым и достаточным условием для роста эффективности региональной экономики?
Чтобы ответить на этот вопрос можно обратиться к истории создания и развития предприятий с собственностью работников [2], получивших большое распространение в США, к опыту Российской приватизации, а также к результатам реализации принципов теории «Z» (теории производственной демократии) в менеджменте [3,4]. Результаты анализа всех этих процессов сводятся к следующему:
1. Наделение работников собственностью привело к сильнейшей дифференциации предприятий по уровню эффективности. Некоторые из таких предприятий вышли в лидеры мировой экономики, тогда как многие другие обанкротились. В среднем уровень эффективности этих предприятий несколько ниже, чем у традиционных фирм.
2. Точно к таким же последствиям приводит и демократизация управления, а также демократизация в сочетании с наделением персонала собственностью.
Сказанное выше означает, что демократизация управления и собственность являются необходимыми, но недостаточными условиями роста эффективности. Более детальное изучение причин дифференциации предприятий по уровню эффективности позволило установить, что существуют ещё две группы факторов, определяющих тенденции их развития. К этим факторам относятся:
· уровень профессиональных знаний, умений и навыков, необходимых для эффективного управления (участия в управлении) развитием предприятий (территорий), а также уровень базовых знаний, умений и навыков, необходимых для коллективного выявления и решения проблем;
· личностные качества и система ценностей управленцев и персонала. В частности, к таким качествам и ценностям относятся готовность понять чужое мнение, даже если оно в корне противоречит собственному, высокий уровень субъективной значимости интересов других людей, стремление к постоянному развитию, совершенствованию [4].
Как оказалось, к позитивным сдвигам в развитии экономики ведёт комплексное выполнение четырёх частных программ: наделения персонала предприятий (муниципальных образований) собственностью; наделение полномочиями (демократизация управления); формирование необходимых знаний, умений и навыков; формирование (коррекция) системы ценностей и личностных качеств. При этом последние две частные программы должны предшествовать двум остальным. Это тот редкий случай, когда от перемены мест слагаемых результат меняется коренным образом. Как показывает зарубежный и отечественный опыт, передача собственности и полномочий людям, не обладающим необходимой совокупностью знаний, умений, навыков и личностных качеств, приводит чаще всего, к перераспределению собственности, росту социальной напряжённости и снижению эффективности.
Для того чтобы спрогнозировать наиболее вероятные варианты развития муниципальной экономики, необходимо хотя бы качественно оценить уровень профессионализма руководителей муниципальных образований, уровень базовых знаний населения этих образований, а также систему ценностей и тех и других категорий людей.
Что касается уровня профессиональных знаний потенциальных и реальных руководителей муниципальных образований, то этот уровень, по мнению большинства авторов, оставляет желать лучшего [5,6]. Справедливость данного вывода подтверждается ещё и тем обстоятельством, что в соответствии с законом [1] в обязанности данной категории руководителей включены принципиально новые задачи, которые раньше им решать не доводилось. В отношении базовых знаний подавляющего большинства населения можно сделать однозначный вывод – эти знания отсутствуют.
Результаты экспресс-оценки личностных качеств различных категорий российских граждан (предпринимателей, менеджеров, работников предприятий, студентов старших курсов, всего более 1000 человек, приведённые в [7]), свидетельствуют о том, что для абсолютного большинства из них приоритетные места в системе субъективных ценностей занимают возможность заработать деньги и возможность сделать карьеру (8 – 9 баллов по десятибалльной шкале). Возможность быть полезным обществу (предприятию, городу, региону и т.д.) занимает в системе их ценностей восьмое - одиннадцатое место из одиннадцати (2 – 3 балла). Кроме того, от 60 % до 97 % обследованных отличаются эгоистичностью, причем не менее половины из них – ярко выраженные эгоисты. Интересы других людей в системе их субъективных ценностей оказались практически незначимы и для достижения своих личных целей они готовы нанести ущерб другим. Более 30 % людей отличаются завистливостью. В дополнение к этому следует отметить, что субъективная норма дисконта при оценке сегодняшних и завтрашних личных выгод и затрат в современной нестабильной среде составляет не менее 100% в год, что свидетельствует о преимущественной ориентации обследованных на получение сиюминутной выгоды.
Разумеется, было бы некорректным переносить результаты экспресс - обследования ограниченной выборки на все российское общество и, в частности, на руководителей всех муниципальных образований. Поэтому примем нарисованный выше портрет в качестве исходного приближения, принимая во внимание, что в литературных источниках и средствах массовой информации можно найти многочисленные подтверждения тому, что портрет этот напоминает оригинал. Результаты проведенных экспериментальных исследований позволяют сделать вполне корректный вывод: среди руководителей муниципальных образований существует достаточно большое количество таких, кто ориентирован в основном на получение личной сиюминутной выгоды и кому практически безразличны интересы других людей (персонала, потребителя, региона, общества в целом). Очевидно, наиболее вероятное поведение таких людей будет нацелено на использование муниципальных ресурсов в личных целях. Способствовать такому поведению (по крайней мере, не препятствовать ему) будет отсутствие у населения знаний, умений, навыков, личностных качеств и практического опыта демократического управления развитием муниципальных образований.
Как следствие, реализация закона о местном самоуправлении сопряжена с серьёзными рисками, главными из которых являются риск некомпетентности, связанный с низким уровнем профессионализма потенциальных и реальных руководителей муниципальных образований, а также риск ненормативных действий, обусловленный личностными качествами и сложившейся системой ценностей управленцев. В результате возможным является пессимистический сценарий развития событий, который предполагает интенсивный передел собственности в процессе и результате реализации закона, сопровождаемый криминальными разборками, дальнейшее расслоение общества и рост социальной напряженности. Вероятность такого сценария, судя по приведённым выше исходным данным, достаточно высока. Существенного снижения значения этой вероятности можно было бы достичь за счёт соблюдения приведённой ранее рациональной последовательности действий в процессе преобразований, однако авторы закона о местном самоуправлении и властные структуры, занимающиеся его внедрением, не осознают (или не хотят осознавать) значимости профессионально-личностных качеств основных участников реформ. В результате итогом реформ, скорее всего, окажется не планируемое «как лучше», а привычное «как всегда».
Литература
1. Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации. №131., 2003.
2. Дж. Лоуг и др. (ред). Преобразование предприятий. Американский опыт и российская действительность. М., 1997.
3. Ю.И. Шорохов. Развитие организаций: тенденции, механизмы, управление / ТвГУ, Тверь, 1997.
4. Ю.И. Шорохов и др. Организационное поведение. М., 2000.
5. С. Вахруков. Кадровый резерв: совершенствование системы формирования, подготовки и использования в ходе реформирования местного самоуправления. Вестник Уральской академии госслужбы №4 ‘05(38). WWW.uralfo.ru
6. Н.П. Возжова. Материалы исследований группы «Циркон» / Школа муниципального служащего Московского общественного научного фонда. М., 2005.
7. Ю.И. Шорохов Состояние внешней среды и личностные качества руководителя как факторы развития организаций. /Человеческий фактор: проблемы психологии и эргономики. № 4, 2005.
8. Вопросы реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»./ Аналитический вестник, вып. № 4. - М.: Федеральное Собрание РФ, Аппарат Госдумы, Комитет по вопросам местного самоуправления.- 2005.
Примечание: Статья опубликоваан в Вестнике Тверского Государственного Университета, № 10(16), 2005 года, стр144 -149.
Ю.И. Шорохов