ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ВЗЯТОЧНИЧЕСТВО
Коррупция — многоаспектное, многоуровневое, системно организованное социальное явление, органически интегрирующее в себя социальную, экономическую, политическую, управленческую, этическую и историко-правовую составляющие. Одной из наиболее распространенных и опасных форм проявления коррупции является взяточничество.
История развития отечественного уголовного законодательства об ответственности за взяточничество начинается с Судебника 1497 г.. В нем, впервые, встречается взяточничество под названием «посул». В Судебнике встречается три статьи посвященных взяточничеству. В первых двух указываются общие требования к правосудию, причем запрещалось и взяточничество: «…а посулов боярам, окольничим и дьякам от суда и от печалования (Печалование — в древней Руси право высших или особо уважаемых духовных лиц ходатайствовать перед государем за осужденных или опальных – примечание автора) не имати никому…»[1, с.3].
В третьей статье, озаглавленной: «О посулах и о послушестве», предписывалось «прокликать по торгам на Москве и во всех городах Московской земли, и Новгородской земли и по всем волостям заповедати, что бы ищея и ответчик судьям и приставам посула не судили в суду…»[1, с.16]. Таким образом, взяточничество не рассматривалось как преступное деяние, за которое предусматривался определенный вид наказания. Вместо этого предписывалось только объявить, что бы тяжущиеся судье вяток не давали, а судьи их не брали.
К. Калайдович и П. Строев в предисловии к первому изданию Судебников отмечают, что княжеский судебник — это закон об управлении, поэтому он дает предписания, устанавливает, но мало говорит о пенях, еще больше о наказаниях[1, с.12]. Такое мнение справедливо по отношению к взяточничеству, о котором Судебник дает только предписание. В других случаях Судебник говорит еще и о наказаниях. В связи с этим следует сделать вывод, что отсутствие уголовной санкции обусловлено не только особым назначением Судебника, но и степенью развития законодательства о взяточничестве. Это, конечно не значит, что до принятия Судебника не было ни каких запрещений.
В «Царском судебнике» (1550 г.) взяточничество являлось преступлением в собственном смысле. Оно запрещалось угрозой наказания, причем одновременно с наказанием, назначался денежный штраф. Ответственность заключалась в том, что для бояр, дворецких и казначеев, кроме всей суммы иска, взыскиваются все судебные пошлины втрое, а личное наказание «что государь укажет»[1, с.27]; для дьяков же и подьячих наказание определяется в самом законе. Так, кроме денежного взыскания «вполы» против боярина, виновного дьяка предписывалось «вкинуть в тюрьму», а подьячего, без денежного штрафа, «казнити торговою казнию, бити кнутом»[1, с.28].
В Судебнике 1550 г. законодателем произведено разграничение между двумя формами проявления коррупции: лихоимством и мздоимством. Под мздоимством подразумевалось выполнение действий по службе должностным лицом, участником судебного разбирательства, при рассмотрении дела или жалобы в суде, которое оно выполнило вопреки интересам правосудия за вознаграждение. Под лихоимством понималось получение доходов должностными лицами за действия, которые они обязаны совершать по долгу службы.
Принцип кормления определял всю сущность отношений княжеского периода.[2, с.116] Уже в ΧΙΙ в., по сказанию летописца, дружинники «многу тяготу сотвориша людем продажами и вирами». Эта «тягота» со временем не уменьшалась, и со временем становилась только больше, так как к силе правящего класса прибавлялось условие оседлости, прочности положения. Но по мере централизации государства и создания единой верховной власти, произвол кормленщиков встречает упорное сопротивление. Уже вначале ΧV в. московские князья в грамотах начинают ограничивать кормление. В ΧVΙ в. верховная власть идет еще дальше: в грамотах определялось, сколько наместник и волостель может иметь тиунов и доводчиков, кормящихся за счет населения. Установленные кормы правители получали не сами (когда можно ожидать произвола), а через сотских и старост городских общин и сельских волостей.[3, с.3] Таким образом, мы видим, что начала вырабатываться идея некой общественной должности, отправляющей свои обязанности и действующей не на себя, и даже не на князя, а на государство.
Конец ΧVΙ в. и начало ΧVΙΙ характеризуются глубокими потрясениями всего государства. В такой период нельзя ожидать порядка и законности, если даже сам царский престол сделался предметом интриги. Однако и в этом периоде, если не законодательство о взяточничестве, то, несомненно, законодательная практика шла по пути, данного ему Судебником. По свидетельству иностранцев, Борисом Годуновым были предприняты попытки уничтожить взяточничество. Если судью уличали во взятке, то он должен был возвратить взятое, возвратить штраф от 500 до 1000 и 2000 рублей, а имение его отбирали в казну. Если это был дьяк, не пользовавшийся особенным расположением власти, то его возили по городу и секли, причем висел у него на шее мешок с взяткою, будь то деньги, меха или соленая рыба; потом преступника заточали.[4, с.730] Но взяточничество не уменьшалось, взяточники стали поступать осторожнее: во избежания подозрения стали просить вешать подарок к образу в доме правительственного лица, или, при христосовании всовывали деньги в руку вместе с красным яйцом. С этим периодом совпадает учреждение воевод для управления областей (1613 г.). Учреждением этого органа окончательно закреплено начало правительственного управления. Идея кормления, с появлением воевод должна была безвозвратно исчезнуть. Хотя воевода должен был управлять «смотря по тамошнему делу и по своему высмотру, как его бог вразумит», но ни кормов, ни посулов он брать не мог. Указом 1620 г. воеводам и приказным строго запрещалось не только брать кормы, но и косвенно, заставляя жителей делать какие-то ни было изделия, пахать их землю или косить траву на воеводских лугах.[2, с.119-120]
Однако на практике все эти воспрещения не работали. Воеводы, даже в челобитных о предоставлении должности, писали: «прошу, государь, отпустить покормится».[2, с.120]
Несмотря на воспрещающие указы первой четверти ΧVΙΙ, брать дары в «почесть» уже не возбранялось. Таким образом, воевода считался даже добрым человеком, который заслуживает награды только по тому, что берет взятки без вымогательства.
16 июля 1648 г. на Земском соборе было принято решение о необходимости составить новое уложение. В 1649 г. оно было выработано комиссией, возглавляемой князем Н.И. Одоевским и утверждено Земским собором. Уложение 1649 г.[5, с.1-161] — универсальный кодекс феодального права, не имевший аналогов в предшествующем российском законодательстве. Он устанавливал нормы во всех сферах жизни общества и определял меры наказания за нарушение этих норм, в том числе и за получение взятки, затягивание рассмотрения дел в суде, умышленное неправосудие вследствие мести или дружбы, отказ в правосудии, доставление средств преступнику уклониться от суда.
По Уложению — судьи, не принадлежащие к разряду думных людей, за судебное взяточничество подвергались торговой казни и исключению из службы: «и впредь им у дела не быти»; бояре, окольничие и думные люди, за то же преступление подвергались штрафу и отнятию чести. Таким образом, законодатель разграничивал простое взяточничество от взяточничества, соединенное с неправосудием, считая первое более снисходительным. Уложение 1649 г. преследовало не посулы сами по себе, а заботилось о правосудии в судах и расправах. Вследствие чего в нем нет общей статьи, которая однозначно предусматривала бы ответственность за получение взятки.
Между тем Уложение восполнило недостатки Судебников лишь отчасти. Оно устанавливало наказания для сановников только за квалифицированное взяточничество и то не во всех случаях; в некоторых случаях назначение наказания, по-прежнему, оставалось на усмотрение государя, а в некоторых случаях добавлялось: «чинить жестокое наказание».
С ΧVΙΙΙ века начался новый период в истории уголовного законодательства об ответственности за взяточничество. ΧVΙΙΙ в. открывает свою историю права реформой учреждений. Сенат становился центром всей государственной жизни, а все областное управление, под надзором сената, сосредотачивалось в руках новой должности ― губернаторов.
Учитывая распространенность взяточничества как наиболее опасной формы корыстного злоупотребления по службе, указом от 25 августа 1713 г.[6, с.51-52] Петр I ввел, наряду с получением взятки, уголовную ответственность за дачу взятки. 24 декабря 1714 г.[6] Петр I издает новый указ, ужесточавший наказание за совершение корыстных злоупотреблений по службе должностными лицами органов государственной власти и управления. Указ ввел уголовную ответственность за пособничество в совершении корыстного злоупотребления по службе и за недонесение о совершении этих преступлений. В данном Указе было сказано следующее: «Понеже многие лихоимства умножились, между которыми и подряды вымышлены и прочие тому подобные дела, которые наружу вышли, о чем многие, якобы оправдывая себя, говоря, что сие незаконно было, не рассуждая того, что все то, что вред и убыток государству приключить может, суть преступления. И дабы вплоть плутам (которые ни во что иное тщаться, точию мины под всякое добро делать, а несытость свою исполнять) невозможно было никакой отговорки сыскать: того ради запрещается всем чинам, которые у дел поставлены, дабы не дерзали никаких посулов, и с народа собираемых денег брать торгами, подрядами и прочими вымыслами. А кто дерзнет сие учинить, тот весьма жестоко на теле наказан, всего имения лишен, шельмован и из числа добрых людей извержен и смертью казнен будет, то же следовать будет и тем, которые ему служили в том, и через него делали и кто ведали, а не известили, хотя подвластные или собственные его люди, не выкручиваясь тем, что страха ради сильных лиц или что его служитель, а дабы неведением никто не отговаривался велеть всем у дел будучим к сему указу приложить руки»[7, с.135-136].
Важность этих указов для истории развития уголовного законодательства о взяточничестве бесспорна. Однако две черты этих указов заслуживают быть отмечены отдельно. Во-первых, в них было восстановлено понятие взяточничества как преступления по службе, которое исчезло из Уложения 1649 г.. В Указе 1714 г. прямо объявлялось, что получение должностным лицом мзды, помимо содержания, получаемого от государства, и независимо от того влияния, какое взятка оказывает в сфере служебной деятельности чиновника ― это преступление по службе. Вторая черта заключалась в установлении точки зрения о борьбе с взяточничеством. В указе 1724 г. преобразователь выясняет, что для успешной борьбы с взяточничеством, прежде всего, необходимо, что бы высшие классы чиновников подавали пример своей служебной безупречностью. А меж тем, на практике существовали примеры многих злоупотреблений со стороны местных правителей.[2, с.132-133] А наказание за такое злоупотребление было довольно жестоким.[6, с.136]
В результате проведенной Петром I реформы законодательства, направленного на борьбу с коррупцией в государственном аппарате, изменилось содержание понятий лихоимства и мздоимства. Под лихоимством стали понимать принятие должностным лицом органа государственной власти и управления взятки за совершение действия или бездействия по службе, если при этом происходило нарушение этим лицом служебных обязанностей. Если же должностное лицо органа государственной власти и управления за получение не предусмотренного законом вознаграждения совершало деяние в пределах круга своих полномочий по службе, то такое преступление называлось мздоимством.
В период правления Екатерины II санкции за взяточничество были не столь суровы, как при Петре I. Как и Петр, императрица, одновременно с борьбой против взяточничества, посредством уголовных мер, старается создать общие условия, благоприятствующие искоренению коррупции. Для этих целей Екатерина ΙΙ издает Манифест от 15 декабря 1763 г.[8, с.457-462]в котором раскрываются средства достижения этих условий, заключавшиеся в наполнении судебных мест «достойными в знании и честными людьми», и назначении им «к безбедному пропитанию по мере каждого довольного жалования»[8, с.458]. Затем подтверждая указы Петра Ι, императрица объявляет: «…если бы ж кто… отважился коснутся лихоимству, взяткам и подаркам к отягощению наших подданных, или просителей стал утеснять, такой почестивый и неблагодарный, и яко заразительный член обществу, не только из числа честных, но всего роду человеческого истреблен будет…»[8, с.458].
В ΧΙΧ столетии учение о взяточничестве получает дальнейшее развитие, происходит правовая институционализация уголовного законодательства об ответственности за взяточничество. В 1813 году бы сочинен проект уголовного уложения. Однако он не так и не был утвержден.
В 1845 г. было принято «Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных»[9], которым было изменено и существенно дополнено законодательство об ответственности за взяточничество. В главе шестой пятого раздела уложения предусматривалась уголовная ответственность за корыстные злоупотребления по службе, включая взяточничество. Эта глава называлась «О мздоимстве и лихоимстве» и состояла из тринадцати статей. В ст. 401 уложения предусматривалась уголовная ответственность за мздоимство, наказание за совершение которого выражалось в денежном взыскании, вдвое большем против цены принятого. В данной статье указывались две формы получения взятки: взятка-благодарность и взятка-подкуп. За подкуп должностное лицо органов государственной власти и управления, кроме денежного взыскания, подвергалось еще и освобождению от должности, а в случае деятельного раскаяния должностного лица в совершенном преступлении оно по решению суда могло быть подвергнуто более мягкому наказанию.
За получение должностным лицом органов государственной власти и управления не предусмотренного законом вознаграждения, связанное с нарушением обязанностей по службе, оно подвергалось ответственности по ст. 402 уложения. За это деяние предусматривалось наказание в виде лишения свободы на срок от одного до трех лет или сечения розгами от 70 до 80 ударов и отдачи в арестантские роты на срок от двух до пяти лет. При наличии смягчающих обстоятельств и деятельном раскаянии применялись также мягкие наказания в виде строгого выговора или освобождения от занимаемой должности или освобождения от занимаемой должности.
В качестве форм и способов дачи и получения взятки в ст. 405 уложения указаны:
Получение и дача взятки через посредников, в том числе и родственников.
Передача и получение заранее обещанного вознаграждения должностному лицу за совершение действия или бездействия по службе.
Передача и получение заранее неоговоренного вознаграждения должностным лицом за действие или бездействие по службе.
Передача вознаграждения в виде проигрыша, мены, продажи или другой какой-либо мнимозаконной сделки.
В ст. 406 и 407 уложения специально в качестве форм вымогательства взятки назывались: а) получение взятки путем угрозы или под страхом притеснения; б) всякое требование должностным лицом подарков или не предусмотренной законом платы, или ссуды, или каких-либо услуг, прибылей или иных выгод; в) всякие не установленные законом или в излишнем против определенного количества поборы деньгами, вещами или чем-либо иным; г) всякие незаконные наряды обывателей на свою или чью-либо работу; д) вымогательство, сопряженное с истязанием или иным явным насилием над личностью.
Наказание за вымогательство взяток предусматривалось в виде лишения всех прав, ссылки в отдаленные районы Сибири и отдачей в арестантские роты на срок от четырех до шести лет.
Кроме традиционных составов преступлений в главу «О мздоимстве и лихоимстве» уложения были введены новые, ранее не известные уголовному праву России: противозаконный сбор денег или чего-нибудь иного на подарки и угощения чиновников и других лиц, то есть вышестоящего руководства со стороны должностных лиц волостного и сельского управлений, а также писарей и их помощников (ст. 408); содействие мздоимству и лихоимству, соучастие в вымогательстве взятки (ст. 409); дача взятки крестьянином должностному лицу от имени общины (ст. 411).
Ответственность за дачу не предусмотренного законом вознаграждения должностному лицу органов государственной власти и управления предусматривалась в трех статьях уложения (ст. 411, 412, и 413).
В 1866 г. Российский Император «Постановлением о лиходателях» отменил ст. 411 и 412 уложения, предусматривавшие уголовную ответственность за дачу взятки без отягчающих обстоятельств.
В ноябре 1862 г. императором Александром II издается Указ «Об изыскании причин и представлении средств к искоренению сей язвы», который содержал следующие вопросы, подлежащие исследованию[10, с.64]:
«1. В чем заключаются причины, по силе коих пагубное лихоимство или взятки в Империи не только существуют, но даже распространяются между теми самыми, которые бы гнушаться ими и всемерно пресекать их долженствовали?
2. Достаточны ли существующие доселе законы о лихоимстве … и не служат ли даже покровом лихоимцам, когда как приниматель и дающий равному подвергаются наказанию?
3. Какие вообще к истреблению язвы сей должно принять меры, дабы не могла она вредить ни правосудию, ни Государственному устройству, ниже скорому течению в отправлении дела?».
Созданный Сенатом специальный комитет по изучению этого явления обратил внимание на три основные причины его распространенности: несовершенство законов, низкую материальную и финансовую обеспеченность государственных служащих и несоразмерность преступлений и наказания.
Изложив таким образом три главнейшие причины существования и распространенности лихоимства (коррупции), комитет обращается к мнению сенаторов по данному вопросу: «Комитет не может не согласиться и с теми из некоторых причин, кои связаны во мнениях о сем же предмете господ сенаторов, поданных в общем собрании Правительствующего Сената. Причины сии суть следующие:
1. Зависимость, в которой находится судебная власть.
2. Зависимость вообще, всякого рода мест и властей от верховных начальств, т.е. зависимость нижестоящих чиновников перед вышестоящими.
3. Наполнение мест людьми неспособными. В нынешнем положении почти все должности замещаются людьми из низшего сословия, большею частию не получившими образования и не имеющими понятия ни о чести, ни об обязанностях знаний ими носимых, служащими единственно для существования.
4. Усилия к хранению так называемой Канцелярской тайны, т.е. закрытость органов власти от сторонних глаз, отсутствие гласности при принятии решений»[11, с.80-81].
С тех пор прошло более 130 лет, однако причины коррумпированности чиновников остаются актуальными и в настоящее время.
В 1903 г. было разработано «Уголовное уложение» России, куда автоматически были перенесены все нормы о должностных преступлениях из предшествующего «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных» 1885 г. Несмотря на то, что большая часть норм «Уголовного уложения» 1903 г. носила бланкетный характер, вызывая определенные трудности и неудобства при установлении нарушенных пунктов тех или иных правил, того или иного постановления или устава, тем не менее, оно во многом было прогрессивнее предшествующего нормативного акта. Значительно упростилась система построения нового уголовного законодательства, сократилось количество статей, было сформулировано определение должностного лица.
Таким образом, к началу ΧΧ в. сложилась система уголовного законодательство об ответственности за взяточничество.
Литература:
1. Законы великого князя Иоанна Васильевича и Судебник царя и великого князя Иоанна Васильевича с дополнительными указами. — М.: Изд. Комиссии печатания Государственных Грамот и Договоров, состоящей при Московском Главном Архиве Министерства Иностранных Дел: Синодальная Тип., 1878. [— Χ, ΧΙΧ, 76 с.] — С. 3.
2. Анциферов, К.Д. Взяточничество в истории русского законодательства / К.Д. Анциферов. // К.Д. Анциферов. Сб. ст. и заметок по уголовному и праву и судопроизводству: Издан Юридическим о-вом при Имп. С.П.Б. ун-те под наблюдением д. ч. О-ва В.М. Володимирова и А.Ф. Кони. — СПб.: Гос. Тип., 1898. — С. 116.
3. Чичерин, Б.Н. Областные учреждения в России в ΧVΙΙ-м веке / Чичерин Б.Н. — М.: Тип. Александра Семина, 1856. — С. 3. [― ΙΙΙ, 591, ΙΙ с.]
4. Соловьев, С.М. История России с древнейших времен / С.М. Соловьев. ― Кн. вторая. Т. VΙ ― Χ. Второе изд. ― СПб.: Изд. Высочайше утвержденного Товарищества «Общественная польза». ― С. 730. [— ΧΙΙ, 1726 с.].
5. «Уложение» 1649 г. // Полное собрание законов Российской империи (далее ПСЗРИ). — Собрание Ι. — Т. Ι. — СПб.: Изд. Тип. ΙΙ Отд. Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. — Ст. 1. — С. 1 — 161.
6. Указ «О пресечении грабительств в народных сборах, о платежах всех податей вместе на четыре срока и о способах взыскания недоимок» от 25 августа 1713 г. // ПСЗРИ. — Собрание Ι. — Т. V. — СПб.: Изд. Тип. ΙΙ Отд. Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. — Ст. 2707. — С. 51 — 53.
7. Указ «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное» от 24 декабря 1713 г. // ПСЗРИ. — Собрание Ι. — Т. V. — СПб.: Изд. Тип. ΙΙ Отд. Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. — Ст. 2871. — С. 135 — 136.
8. Манифест «О наполнении Судебных мест достойными и честными людьми; о мерах к прекращению лихоимства и взяток; о взимании с 1 Января 1764 г. по приложенному реестру, положенных по новым штатам на жалование, разных сборов и отсылке оных в Штатс-Контору» от 15 декабря 1763 г.// ПСЗРИ. — Собрание Ι. — Т. ΧVΙ. — СПб.: Изд. Тип. ΙΙ Отд. Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. — Ст. 11. 988. — С. 457 — 462.
9. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. — СПб.: Тип. Второго Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1845. — ΙV, 898, ΧVΙΙ с.
10. Волженкин, Б.В. Ответственность за взяточничество по российскому уголовному законодательству второй половины ΧIΧ — начала ХХ в. / Б.В. Волженкин. // «Правоведение». — 1991. — № 2. — С. 64.
11. Кувалдин, В.П. Как русские цари боролись с лихоимством / В.П. Кувалдин // «Чистые руки». — 1999. — № 1. — С. 80 — 81.
Калпинская О.Е.,
доцент, кандидат юридических наук,
доцент кафедры уголовного права и криминологии
Новгородского государственного университета
имени Ярослава Мудрого
г.Великий Новгород, Россия