Форма правління у Федеративній Республіці Німеччині
Основний Закон 1949 р. легалізував у ФРН, з певними застереженнями, парламентарну республіку. Хоча принцип принцип поділу влади безпосередньо в Конституції не формулюється, він чітко простежується у положеннях п. 2 ст. 20, які говорять про здійснення влади через спеціальні органи законодавчої, виконавчої влади і правосуддя.
Законодавча влада у ФРН уособлена двопалатним Парламентом; Палати – Бундестаг і Бундесрат – не мають рівного статусу (як у порядку їхнього формування, так і за обсягом повноважень, зокрема законодавчих). Нижня Палата – Бундестаг обирається на чотири роки шляхом прямих виборів (половина членів в округах – за мажоритарною системою відносної більшості, половина – за партійними списками, висунутими в кожній землі, за пропорційною системою). Верхня Палата – Бундесрат формується в інший спосіб: вона включає членів урядів земель, що призначаються останніми. Кожна земля має у своєму розпорядженні квоту місць від трьох до шести в залежності від чисельності населення (однак не строго пропорційно), що проживає у ній. Входження до складу Бундесрату членів урядів земель чи їхніх представників у значній мірі підсилює ефективність Палати внаслідок адміністративного досвіду її членів.
У законодавчому процесі, у випадках виникнення розбіжностей із Бундесратом нижня палата має перевагу (ст. 77, 78). Законодавча ініціатива належить членам обох Палат й Уряду. Останній законопроекти вносить у Бундесрат, а той, у свою чергу, свої пропозиції повинен передати Бундестагу у тримісячний термін.
Повноваження федерального Парламенту поширюються на сферу виняткової компетенції Федерації, на сферу конкуруючої компетенції Федерації і земель, і на питання, з яких Федерація може видавати загальні розпорядження. Ця досить широка компетенція визначена в Основному Законі. Єдиновладдя Парламенту в законодавчій сфері підриває встановлена можливість передачі цих повноважень Уряду – делеговане законодавство.
Намагання укладачів Основного Закону ФРН 1949 р. полягало в тому, щоб уникнути дефектів у конструкції влади, регламентованої Веймарською Конституцією. Головним із цих дефектів була відсутність механізму ефективної взаємодії між Рейхспрезидентом, Рейхсканцлером і Парламентом у поєднанні з надмірними повноваженнями Рейхспрезидента. Наслідком такої конструкції влади була нестабільність більшості урядів, що діяли в період Веймарської Республіки, присвоєння Рейхспрезидентом невластивих йому повноважень і, врешті-решт – виникнення диктатури в 1933 р.
Бажання не повторяти помилок знайшло вираження у тому, що в сучасній державній системі ФРН простежуються елементи раціоналізованого парламентаризму. Деякі особливості взаємин між виконавчою владою і Парламентом (точніше – з Бундестагом) та Президентом, спрямовані на те, щоб уникнути розбалансованості і, водночас, надмірної централізації влади або гіпертрофії її окремої гілки засобом поєднання сильного парламентаризму зі стабільною виконавчою владою, при структурній відстороненості Президента від урядової сфери. У даному відношенні важливо вказати, що застосування парламентського способу формування уряду передбачає обмеження деструктивного впливу на діяльність виконавчих структур партійних чинників: у ФРН Парламент призначає лише Канцлера, а не, як у більшості парламентських систем, весь уряд[255]. Тим не менше, у ФРН має місце відчутне “зрощення” Уряду й Парламенту, за якого вищий орган виконавчої влади керує через свою партійну фракцію Парламентом[256]. Така конструкція влади в умовах стабільної партійної системи і постійного перебування у статусі правлячих двох центристських партій зробила цілком зайвою наявність “сильного” і невразливого з точки зору конституційно-правовової відповідальності президента.
Виконавча влада у ФРН дуалістична: її очолюють “слабкий” Президент і “сильний” Канцлер. Президент обирається Федеральними зборами, які включають не членів обох Палат Парламенту, а лише однієї – нижньої, до яких додається рівне число членів, що обираються ландтагами земель. Такий порядок обрання підкреслює існування федеративної форми державного устрою. Президент може бути переобраним лише один раз, і він не несе відповідальності за свої дії на посаді Глави держави. Усі акти Президента повинні бути контрасигновані Канцлером, за винятком актів, що стосуються призначення і звільнення Федерального канцлера, розпуску Бундестагу, коли останній не може обрати Канцлера (ст. 63), і прохання Президента до Федерального канцлера продовжувати ведення справ до призначення його наступника. Роль Президента збільшується у випадку, коли в Бундестазі відсутня стійка більшість депутатів, які підтримують Канцлера; якщо в нижній Палаті відсутня партія чи партійна коаліція, яка володіє більшістю місць, то роль Президента зростає, оскільки йому особисто належить право запропонувати кандидатуру Канцлера й тим самим визначити напрямок політичного розвитку країни на кілька років уперед.
Засобом стабільності виконавчої влади засновники Конституції обрали особливий статус Глави Уряду – Канцлера. Він отримує владу безпосередньо від Бундестагу, будучи обраним за пропозицією Президента без суперечок.
Як у будь-якій парламентарній республіці, роль політичних партій у політичному житті Федеративної Республіки Німеччини загалом, а так само в механізмі здійснення влади є визначальною. В умовах партійної дисципліни члени Парламенту підпорядковані партійному керівництву, яке одночасно входить до складу Уряду. Фактично партії виступають у ролі центру, який формує та реалізує державну політику через Уряд та Парламент в особі своїх представників. Це зумовлює пріоритет Уряду в розробці державної політики, у тому числі шляхом внесення на розгляд законодавчого органу законопроектів, у яких така політика безпосередньо відображена.
Бундестаг
Бундестаг – законодавчий представницький орган Федерації. Бундестаг є нижньою палатою німецького Парламенту (Бундесрат – верхня). Ця точка зору є дискусійною; у самій Німеччині більшість державознавців вважають, що тільки Бундестаг можна йменувати парламентом. Відповідно до змісту Основного Закону ФРН тільки Бундестаг обирається населенням, складається з депутатів і представляє німецький народ як єдине ціле. Лаконічні формулювання німецького Основного Закону про статус Бундесрату в питанні про визначення його природи обмежуються вказівкою на те, що “через Бундесрат землі приймають участь у законодавчому управлінні Федерацією та у справах Європейського Союзу”[257]. Тільки членів Бундестагу Основний Закон називає депутатами.
Відповідно стандартів класичної парламентарної республіки, Бундестаг ФРН законодавствує, приймає участь у формуванні найважливіших державних органів і перебуває з ними у відносинах, тісно зв’язаних із його основними функціями, зокрема, здійснює парламентський контроль за урядовою діяльністю.
Порядок формування Бундестагу. Бундестаг складається з депутатів, що обираються на основі загальних, рівних, прямих, вільних виборів при таємному голосуванні строком на 4 роки. Основний Закон ФРН не містить докладних положень про виборчу систему, вона встановлюється поточним законодавством.
Право обирати надається громадянам, які досягли 18 років і проживають на території Федерації не менше 3 місяців. Право бути обраним мають особи, які досягли 18 років, перебувають не менш 1 року у громадянстві ФРН і не позбавлені активного виборчого права.
Виборчий закон встановлює визначене число депутатів Бундестагу – 656. Депутати мають вільний мандат, володіють імунітетом[258] та індемнітетом.
При виборах депутатів Бундестагу застосовується змішана виборча система: половина депутатів Бундестагу (328) обирається у виборчих округах, по одному депутату від кожного округу. Інша половина обирається за так званими земельними списками партій.
Кожен виборець на виборах у Бундестаг має два голоси. Перший голос він подає за кандидата в депутати у виборчому окрузі, другий голос – за земельний список кандидатів однієї з партій. Обидва голоси можуть подаватися незалежно один від одного: виборець вправі віддати свій “перший” голос кандидату від однієї партії, а “другий” – земельному списку кандидатів від іншої.
У виборчому окрузі обраним вважається той кандидат, який одержав більше голосів, чім інші (мажоритарна система відносної більшості). Інші 328 місць заповнюються кандидатами із земельних списків партій.
У розподілі мандатів беруть участь лише ті партії, які в масштабі всієї країни зібрали не менше п’яти відсотків голосів виборців або кандидати яких обрані не менше, ніж у трьох виборчих округах. Хоча п’ятивідсотковий виборчий бар’єр еквівалентний 1,8 млн. голосів виборців або 25 мандатам у Бундестазі, Федеральний конституційний суд визнав виправданим застосування такого високого виборчого бар’єру як засобу попередження “партійного дроблення” та забезпечення “функціональної здатності Парламенту”[259].
Організація Бундестагу. Безпосереднє керівництво діяльністю Бундестагу здійснює його Голова (офіційно він іменується Президентом). Голова Бундестагу обирається із числа депутатів на весь термін легіслатури і не може бути відкликаний зі своєї посади. За усталеною традицією Головою Бундестагу обирається представник найбільшої фракції. Голова Бундестагу забезпечує охорону гідності і прав депутатів, має дорадчий голос у всіх парламентських комітетах, повинен неупереджено і справедливо керувати його засіданнями й підтримувати на них належний порядок. У ході засідань Голова може застосовувати до депутатів у випадку порушення ними встановлених правил поведінки заходи аж до позбавлення слова і навіть видалення із залу.
Одночасно з Головою обираються його заступники – відповідно числу фракцій, представлених у Бундестазі, а також декілька секретарів. Разом вони утворюють президіум Палати – орган-привид, який ніяких реальних функцій не здійснює. Навпаки, Рада старійшин є важливим органом Бундестагу. Вона складається з Голови, віце-голів і 24 членів, призначуваних фракціями пропорційно до їхньої чисельності. Рада старійшин не приймає самостійних рішень, а досягає згоди між фракціями, які і визначають процедурні рішення Палати[260]. У задачу Ради входить узгодження між фракціями питання про чисельність комітетів Бундестагу, розподіл у них місць, призначення голів комітетів і їхніх заступників. Крім того, Рада старійшин узгоджує порядок денний найближчих засідань Бундестагу і план його засідань на більш тривалий термін, приймає проект бюджету Бундестагу, виносить рішення з його внутрішніх справ.
Депутати утворюють партійні фракції Бундестагу[261]. Фракції не є офіційними органами Бундестагу (вони не згадуються у Конституції), але відіграють принципову роль у його роботі. Фактично вся діяльність Бундестагу визначається партійними фракціями[262]. Вони розглядають основні питання перед їхнім обговоренням на пленарних засіданнях Палати, формулюють законодавчу політику партії, призначають доповідачів для виступу на пленарних засіданнях і в комітетах, визначають основний зміст цих виступів, пропонують своїх представників для призначення на найважливіші посади в Бундестазі, визначають лінію поведінки депутатів у голосуваннях, вирішують інші питання.
Фракцію можуть утворити депутати зі спільною партійною приналежністю, числом не менше 5 % від депутатського складу Бундестагу. Фракцією керує правління. У нього входить голова фракції, його заступники і секретарі, а також інші члени. У кожній фракції утворюються також робочі групи з основних напрямків внутрішньої і зовнішньої політики. Члени правління фракції та керівництво робочих груп утворюють ядро фракції, яке складається із професійних політиків і незначною мірою змінює свій склад від одного легіслаційного періоду до іншого. Саме ці професіонали визначають лінію поведінки фракції і парламентську політику партії, займають відповідальні посади в Бундестазі і найчастіше виступають на його пленарних засіданнях і в комітетах. Інші члени фракції, так звані задньолавочники, особливого впливу не мають і лише підтримують політичну лінію партії у Бундестазі.
У компетенцію Бундестагу входить розвиток законодавства, затвердження федерального бюджету, обрання Федерального канцлера і парламентський контроль за діяльністю Уряду, ратифікація міжнародних договорів, ухвалення рішення про оголошення стану оборони та деякі інші питання.
Важливою організаційною одиницею у структурі Бундестагу, яка створює передумови для його нормальної роботи, особливо для законодавчої діяльності, є комітети Палати. Структурно всі комітети поділяються на постійні, спеціальні і слідчі. Постійні комітети поділяються на обов’язкові (їх три: комітети зі справ Європейського Союзу, з іноземних справ і оборони; утворення цих комітетів передбачено в Основному Законі) і факультативні (їхнє число, як і профіль діяльності, змінюються). Найважливіше завдання постійних комітетів – участь у підготовці законопроектів. Число таких комітетів та їх номенклатура відображають їх тісний зв’язок з міністерствами Уряду. За небагатьма виключеннями кожен комітет відає тією ж сферою, що й відповідне галузеве міністерство. Формуються постійні комітети з урахуванням розстановки в Бундестазі партійних сил.
Спеціальні комітети Бундестагу створюються для вивчення і підготовки матеріалів з окремих питань. Упродовж однієї легіслатури звичайно діє один-два таких комітети.
Значимість слідчого комітету у здійсненні парламентського контролю відображена у ст. 44 Конституції, яка стосується діяльності цього комітету. Згадана стаття говорить, що “Бундестаг має право, а за пропозицією четвертої частини його членів[263] зобов’язаний утворити слідчий комітет, який на публічних засіданнях збирає необхідні докази”[264]. Слідчий комітет створюється для розслідування конкретних випадків, зв’язаних із діяльністю вищих посадових осіб чи установ. Такий комітет звичайно створюється за ініціативою опозиції, особливо в тих випадках, коли відповіді Уряду на запити депутатів, а також робота спеціальних комісій не призвели до отримання необхідної інформації[265]. Особливість діяльності комітету полягає у тому, що він здійснює збір доказів у відповідності із кримінально-процесуальним законодавством, а тому зібрані в результаті проведеного комітетом розслідування матеріали можуть послугувати підставою для порушення кримінальної справи і подальшого судового розгляду. Суди, проте, не зв’язані тією оцінкою обставин справи, яку дає слідчий комітет (п. 4 ст. 44 Конституції).
Законодавчий процес. Найважливішою функцією Бундестагу є законотворча. Хоча ФРН − класична парламентарна республіка, у Федерального президента право законодавчої ініціативи, а так само право вето на прийняті Парламентом закони відсутні. Законодавча ініціатива належить Уряду, членам Бундестагу й Бундесрату. Усі законопроекти вносяться на розгляд Бундестагу, однак урядові законопроекти попередньо спрямовуються у Бундесрат, який може зробити свої зауваження, а законопроекти Бундесрату передаються у Бундестаг через Уряд, який повинен висловити свої рекомендації. Таким чином, уже на першій стадії законодавчого процесу у нього включаються три вищі органи влади, за виключенням випадків, коли законопроекти виходять із самого Бундестагу.
Як показує практика, понад 80 % усіх законопроектів вноситься у Бундестаг з ініціативи Уряду, з ініціативи депутатів самого Бундестагу – 15 %, з ініціативи членів Бундесрату – 5 %. Така ситуація пояснюється тим, що законопроекти парламентського походження вносяться на розгляд у Бундестаг найчастіше опозицією, натомість воля більшості виявляється у руках Уряду.
В описаному випадку домінування Уряду в законодавчому процесі зумовлено головним чином дією принципу партійної дисципліни і частково – наявністю у руках Уряду дієвих важелів впливу на законодавчий процес. Дія принципу партійної дисципліни передбачає, крім іншого, визначальну роль партійного керівництва, зосередженого в Уряді, стосовно поведінки в законодавчому процесі рядових партійних функціонерів, представлених у Бундестазі. При цьому “міністерська бюрократія більше ніж будь-хто знає про існуючі на даний момент проблеми в тих чи інших правових нормах, а також володіє неохідною компетенцією для перекладу політичних вимог на мову закону”[266].
Законодавча процедура передбачає три читання законопроекту. У першому читанні озвучується інформація про законопроект із пропозицією Ради старійшин. На цій стадії проводяться загальні дебати, у ході яких обговорюються лише загальні принципи (положення) законопроекту. Більшість законопроектів після першого читання передаються на розгляд комітетів. Бундестаг може призначити термін другого читання і без передачі законопроекту в комітети. У другому читанні Бундестаг за пропозицією Ради старійшин обговорює законопроект у редакції, запропонованій комітетом, разом із доповіддю останнього. На цій стадії депутати можуть вносити поправки й доповнення до законопроекту. Тоді ж проводиться голосування із законопроекту, як правило по частинам, і голосування із внесених поправок.
Прийнятий у другому читанні законопроект складає основу для третього читання. На цій стадії може бути відновлене обговорення проекту в цілому і можуть вноситися нові поправки, але вже тільки від імені фракції. Потім відбувається заключне голосування і законопроект передається у Бундесрат.
Державне право ФРН розрізняє конституційні, “федеративні” (тобто такі, що стосуються федеративної структури держави або повноважень державних органів земель) і звичайні закони. Перші приймаються Бундестагом кваліфікованою більшістю, а потім такою ж більшістю Бундесратом. “Федеративні” закони приймаються простою більшістю Бундестагу, але вимагають обов’язкової згоди Бундесрату. Звичайні закони приймаються тільки Бундестагом простою більшістю голосів. Однак за цими законами Бундесрат має право протесту, що зумовлює повторне голосування у Бундестазі. Якщо Бундестаг підтвердить попереднє рішення, протест вважається відхиленим.
Закон, прийнятий Парламентом, промульгуються Федеральним президентом. Він набуває чинності в день, вказаний у самому законі. За відсутності такої вказівки закон вступає у силу через чотирнадцять днів після його опублікування у передбаченому Основним Законом офіційному виданні – Федеральному віснику законів[267].
До числа найважливіших повноважень Бундестагу відноситься затвердження федерального бюджету. Проект бюджету складається Урядом. Бундестаг має право пропонувати свої поправки до урядового проекту бюджету, але якщо вони передбачають збільшення витрат або нові витрати, то такі поправки можуть прийматися лише за згодою Уряду.
Однією з найважливіших функцій Бундестагу є вирішення питання про Главу Уряду. На початку своєї легіслатури Бундестаг обирає Федерального канцлера, який потім самостійно формує Уряд. Вирішення цього питання залежить від співвідношення політичних сил у Парламенті: реальним шансом бути обраним на посаду Канцлера володіє кандидат від тієї партії, яка має абсолютну більшість місць, або користується підтримкою коаліції партій, яка володіє такою більшістю.
Контроль за Урядом. Об’єктом контролю з боку Бундестагу можуть бути будь-які дії Федерального уряду. Федеральний канцлер та окремі міністри представляють Парламенту програми своїх дій і звіти по них – як Уряду в цілому, так і галузеві звіти.
Загалом парламентський контроль за діяльністю Уряду носить обмежений характер. Бундестаг і його комітети можуть вимагати присутності на своїх засіданнях членів Уряду. Депутати мають право задавати питання Канцлеру й міністрам, які зобов’язані дати усну відповідь. Для цього приділяється до трьох годин щотижня під час сесії Парламенту.
Групи депутатів можуть робити малі і великі запити Уряду, на які повинна бути дана письмова відповідь протягом 14 днів. Відмінність великого запиту від малого полягає у тому, що за відповіддю Уряду на перший передбачені дебати.
Типовим засобом контролю з боку Парламенту за Урядом у ФРН, як і в решті розвинених держав світу є бюджетний і фінансовий контроль. Бюджет формується із вказівкою доходів і витрат кожного міністерства зокрема. Надання у Бундестаг законопроекту про бюджет супроводжується звітом федерального міністра фінансів про всі доходи і витрати.
У здійсненні бюджетного і фінансового контролю Бундестагу допомагає Рахункова палата – орган, незалежний від Уряду і не підзвітний йому. Члени Рахункової палати, що володіють незалежністю суддів, перевіряють правильність виконання бюджету, управління економікою і надають щорічний звіт із цих питань Бундестагу і Бундесрату.
Відповідно до ст. 17 Основного Закону ФРН кожен має право на звернення до органів народного представництва із проханнями та скаргами. Розгляд таких скарг преребуває у віданні комітету з петицій – ще одного контрольного органу Бундестагу, що наглядає за станом законності та дотриманням прав громадян урядовою адміністрацією.
Особливу увагу Бундестаг приділяє охороні прав військовослужбовців. Із цією метою він обирає більшістю голосів при таємному голосуванні так званого Уповноваженого Бундестагу з оборони. Уповноважений обирається на п’ять років і є допоміжним органом Бундестагу. Він розслідує будь-які події чи обставини, що стосуються основних прав військовослужбовців чи принципів внутрішнього життя військ.
Бундесрат
Ст. 50 Конституції ФРН визначає Бундесратякфедеральний орган, за допомогою якого землі беруть участь у здійсненні законодавчої та виконавчої влади Федерації, а також у справах Європейського Союзу. Таким чином, Основний Закон ФРН формально не визначає Бундесрат як верхню палату Парламенту. Не визнав за ним такого статусу за Бундесратом і Федеральний Конституційний Суд.
У німецьких джерелах із конституційного права вказується, що “Бундесрат не є ні парламентом, ні другою палатою якогось двопалатного парламенту”[268] і розглядається як виконавча структура (На що, між іншим, вказує порядок утворення та склад Бундесрату), коло повноважень якої, проте, далеко не обмежується виконавчою сферою[269].
У спеціальній літературі існує точка зору, що укладачі Основного Закону Німеччини прагнули на конституційному рівні закріпити механізм якісного впливу на роботу представницького органу непарламентської корпорації професіоналів, яка була б альтернативою верхній палаті у структурі Парламенту[270].
Якщо ж усе-таки дотримуватися домінуючої точки зору, що Парламент ФРН складається із двох палат, тоді Бундесрат – це верхня палата Парламенту.
Бундесрат не є виборним органом. Він складається із членів урядів земель. Кожна земля делегує стільки членів, скільки має голосів (кожна земля має принаймні три голоси). Місця у Бундесраті розподіляються з деяким завищеним представництвом для невеликих земель: землі з населенням понад 2 млн. мають 4 голоси, землі з населенням понад 6 млн. – 5 голосів, землі з населенням понад 7 млн. – 6 голосів[271].
Члени Бундесрату призначаються і відкликаються урядами земель. Звичайно членами Бундесрату є прем’єр-міністр і найбільш впливові міністри уряду землі. Членство в Бундесраті виключає можливість бути одночасно депутатом Бундестагу.
Для членів Бундесрату встановлений принцип погодженої подачі голосів, відповідно до якого представники кожної землі подають усі голоси “за” або “проти” рішення. Члени Бундесрату мають імперативний мандат. Земельні уряди вказують своїм представникам, як вони повинні голосувати з обговорюваних питань. Така організація верхньої палати має історичне коріння і передбачалася ще Конституцією Німеччини 1871 р.
Бундесрат не має визначеного терміну повноважень: це орган, що діє на постійній основі, його повноваження не можуть бути припинені ніяким іншим органом. Партійний склад Бундесрату на практиці змінюється частково у зв’язку з результатами виборів у ландтаги земель і формуванням нових урядів. Тому ситуативно Бундесрат перебуває в опозиції до урядової більшості Бундестагу. У самому Бундесраті партійних фракцій не існує, однак групи членів Бундесрату від земель, де при владі перебувають представники однієї й тієї ж партії, блокуються між собою у голосуваннях.
Бундесрат дуже компактний орган, у ньому 64 члени, тобто орієнтовно в 10 разів менше, ніж у Бундестазі. Його малочисельність у поєднанні із професійною і соціальною однорідністю (це представники вищої державної бюрократії) значною мірою забезпечує як оперативність, так і певну спрямованість його дій.
Бундесрат обирає свого Голову терміном на один рік; у наступному році він замінюється представником від іншої землі, так що всі землі почергово мають на чолі Бундесрату свого представника. Голова скликає засідання Бундесрату на вимогу третини його представників, Федерального канцлера чи Президента, визначає порядок денний, керує дебатами, вирішує питання про проведення голосування. Голова має адміністративну владу у приміщенні Бундесрату. Він заміщує Федерального президента, якщо останній тимчасово не може виконувати своїх функцій.
Значну роль у роботі Бундесрату грають його постійні комітети. До них входять по одному представнику від кожної землі із числа членів Бундесрату або уповноважених чиновників землі. Перелік комітетів Бундесрату (як і в Бундестазі), відображає перелік федеральних міністерств. Цей факт додатково підкреслює функціональну зорієнтованість Бундесрату на контроль за Урядом і участь у його діяльності.
Повноваження Бундесрату досить широкі: вони охоплюють сферу законодавства, управління, а також справи Європейського Союзу.
Бундесрат бере участь у законодавчій діяльності і в багатьох випадках навіть визначальним чином впливає на хід законодавчого процесу. Він має право законодавчої ініціативи, його участь у прийнятті конституційних і “федеративних” законів є обов’язковою. Як зазначалося, Бундесрат має право опротестовувати звичайні закони, прийняті Бундестагом. Протест Бундесрату долається повторним голосуванням у Бундестазі простою більшістю голосів чи кваліфікованою у дві третини, якщо протет був прийнятий такою ж кількістю голосів у Бундесраті.
На вимогу Бундесрату, якщо він бажає змінити чи відхилити прийнятий Бундестагом закон, може бути скликаний узгоджувальний комітет із депутатів Бундестагу і Бундесрату (порівну від обох суб’єктів, усього 22 чол.) для спільного обговорення закону. У випадку досягнення згоди на затвердження законопроекту він вважається прийнятим Парламентом. Якщо ж згоди по проекту, що потребує затвердження Бундесрату, не досягнуто, він вважається відхиленим.
За певних умов Бундесрат може стати єдиним законодавчим органом. Згідно ст. 81 Основного Закону на вимогу Федерального уряду Президент Республіки може оголосити стан законодавчої необхідності у двох випадках: 1) якщо Бундестаг відхиляє урядовий законопроект, хоча Канцлер зв’язав із ним питання про довіру; 2) якщо при постановці питання про довіру Канцлер не одержав більшості голосів у Бундестазі, а останній, не будучи розпущеним, відхиляє законопроект, визнаний Федеральним урядом невідкладним. У цих випадках для прийняття закону досить згоди тільки Бундесрату. Стан законодавчої необхідності застосовується не тільки до законопроекту, який послугував приводом для його оголошення, але й до інших законопроектів протягом наступних шести місяців.
Особливість статусу Бундесрату як вищого органу державної влади полягає також у тому, що на відміну від Бундестагу Бундесрат бере участь у здійсненні виконавчої влади Федерації. Згоди Бундесрату потребують багато постанов Уряду, які видаються на основі федеральних законів. Уряд, згідно ст. 53 Основного Закону, зобов’язаний тримати Бундесрат у курсі поточних справ.
Поряд з Урядом Бундесрат бере участь у федеральному нагляді за землями. Згоди Бундесрату потребують загальні адміністративні розпорядження Уряду, адресовані землям. За пропозицією Уряду Бундесрат визначає порушення землями норм федерального права. Він дає згоду Урядові на застосування союзного примусу стосовно земель, які не виконують своїх конституційних обов’язків (ч. 1 ст. 37 Основного Закону).
Бундесрат наділений рівними правами з Бундестагом щодо формування Федерального конституційного суду.
З низки правових питань Бундесрат уповноважений висловлювати свою думку перед Федеральним конституційним судом: при перевірці конституційності того або іншого закону, у випадку звернення конституційного суду землі у Федеральний конституційний суд із приводу тлумачення Основного Закону й ін.
З питань, що відноситься до відання Європейського Союзу, Бундесрат може створити Європейську палату, рішення якої прирівнюються до рішень Бундесрату. При створенні Європейської палати враховується представництво земель у Бундесраті, а також те, що голоси землі можуть подаватися тільки узгоджено (п. 3а ст. 52).
Поправка до Основного Закону від 1968 р. передбачає можливість створення нового органу, який може заміщувати Парламент. Це так званий Спільний комітет, створюваний на випадок “надзвичайного стану” (“стану оборони”). Він складається із 48 членів: на дві третини з депутатів Бундестагу і на одну третину із членів Бундесрату. Депутати призначаються Бундестагом на основі пропорційного представництва фракцій; вони не можуть входити до складу Уряду. Кожна земля повинна бути представлена одним членом Бундесрату, який призначається нею; ці члени не зв’язані вказівками урядів земель. У період “стану оборони” Спільний комітет заміщує Бундестаг і Бундесрат і здійснює приналежні їм права. Лише Основний Закон не може бути скасований або частково змінений рішенням Спільного комітету.
Федеральний президент
Відповідно до Основного Закону Главою ФРН є Федеральний президент. У ФРН він займає більш скромне місце в державному механізмі, ніж займав Рейхс-президент у Веймарській республіці. Значна частина повноважень останнього тепер відійшла до Федерального канцлера.
Президент ФРН обирається спеціальним органом, який йменується Федеральними зборами. Він створюється тільки для виборів Президента. Федеральні збори складаються із членів Бундестагу і такого ж числа учасників, які обираються ландтагами німецьких земель. Ландтаги обирають їх на основі пропорційного представництва в кількості, визначеній для кожної землі Урядом з урахуванням числа депутатів від даної землі й останніх даних про чисельність населення.
Федеральні збори скликаються не пізніше ніж за 30 днів до закінчення терміну повноважень Президента. Місце і час скликання Федеральних зборів визначає Голова Бундестагу; він же керує роботою Зборів. Вибори Федерального президента проводяться без дебатів, але їм передує тривалий період неофіційних міжпартійних консультацій, обговорення у пресі і в різних політичних колах[272].
На посаду Президента ФРН може бути обраний громадянин ФРН, який володіє правом обрання у Бундестаг і досяг 40-літнього віку. Правом висування кандидатури на пост Президента володіє кожен член Федеральних зборів. Обговорення кандидатур не проводиться.
Обраним на посаду Президента вважається кандидат, який одержав абсолютну більшість голосів членів Федеральних зборів у першому або другому турі голосування. Якщо в перших двох турах жоден кандидат не одержав необхідної більшості, призначається третій тур, у якому для обрання Президента досить відносної більшості голосів (у другому і третьому турах можуть висуватися нові кандидати).
Федеральний президент обирається строком на 5 років із правом повторного переобрання. Однак ніхто не може бути обраний Президентом більше двох разів підряд.
У галузі внутрішньої політики Президент ФРН наділений наступними повноваженнями: він підписує федеральні закони й розпоряджається про їхнє опублікування; може опротестувати прийнятий Парламентом закон як антиконституційний перед Федеральним конституційним судом; висуває кандидатуру на посаду Федерального канцлера (зважаючи на співвідношення партійних фракцій у Бундестазі); призначає за пропозицією Федерального канцлера федеральних міністрів, має право призначати і звільняти федеральних чиновників і федеральних суддів, офіцерів і унтер-офіцерів (ці повноваження можуть бути передані федеральним міністрам); здійснює право помилування, нагородження орденами й медалями та ін.
Зовнішньополітичні повноваження Федерального президента містять у собі: представництво Федерації у міжнародних відносинах, призначення і відкликання послів ФРН в іноземних державах, прийом акредитованих при ньому повноважних представників іноземних держав. Президент має право укладати від імені Республіки договори з іноземними державами (договори політичного характеру і договори, що відносяться до об’єктів федерального законодавства, мають потребу в ратифікації Парламенту).
У Федерального президента є також так звані резервні повноваження, використовуючи які він може впливати на політичне життя. Президент вправі вимагати скликання Бундестагу (ця вимога повинна бути виконана), він може розпустити Бундестаг, якщо останній не обрав Канцлера абсолютною більшістю голосів або якщо Канцлер при постановці питання про довіру не отримав більшості голосів членів Бундестагу. За представленням Уряду і за згодою Бундесрату Президент може оголосити стан законодавчої необхідності, під час якого, як відзначалося, федеральні закони можуть прийматися без участі Бундестагу.
До числа надзвичайних повноважень відноситься право Федерального президента оголошувати за згодою Канцлера “стан оборони”, якщо скликанню Бундестагу або Спільного комітету заважають “нездоланні перешкоди”.
Для вступу в дію приписів і вказівок Федерального президента необхідна їхня контрасигнація Федеральним канцлером або компетентним федеральним міністром.
Федеральний президент не несе політичної відповідальності перед Парламентом Німеччини. Він не звітує про свою діяльність ні перед Бундестагом, ні перед Федеральними зборами. Однак Основний Закон допускає можливість зміщення Президента з посади до закінчення терміну його повноважень. Ст. 61 Основного закону ФРН встановлює, що “Бундестаг або Бундесрат можуть порушити перед Федеральним конституційним судом звинувачення проти Федерального президента в умисному порушенні ним Основного чи іншого федерального закону. Пропозиція про порушення обвинувачення повинна бути представлена не менш чім чвертю голосів депутатів Бундестагу або чвертю голосів членів Бундесрату. Для вирішення питання про порушення обвинувачення потрібна більшість у дві третини голосів депутатів Бундестагу або дві третини голосів членів Бундесрату. Обвинувачення підтримується уповноваженим органом, який висунув обвинувачення. Якщо Федеральний конституційний суд встановить, що Федеральний президент винуватий в умисному порушенні Основного Закону або іншого федерального закону, він може оголосити про позбавлення його посади”[273]. Дотепер прецеденту зміщення Президента з посади в історії ФРН не було.
Федеральний уряд
Виконавчу владу у ФРН здійснює Федеральний уряд. Фактично Конституція встановлює сильну, але контрольовану Парламентом виконавчу владу[274]. Тому ця влада вручена Канцлеру, а не Президенту. Відповідно до канонів парламентарної республіки, Глава Уряду та міністри майже завжди – депутати Бундестагу.
Уряд ФРН формується Бундестагом і може діяти лише за умови його довіри. Основний Закон передбачає наступний порядок формування Федерального уряду. На початку легіслатури Бундестаг за пропозицією Федерального президента обирає Федерального канцлера – Главу Уряду. Партія, яка перемогла на федеральних виборах, ініціює створення коаліційного Уряду з політичним партнером, який сповідує споріднені чи досить близькі політичні принципи й підходи до вирішення актуальних питань. Утворенню такого Уряду передує розробка і підписання коаліційної угоди двох найважливіших (або й більше) партій (їх блоків). Важливим є те, що менша партія справляє досить відчутний вплив на домінуючого партнера по коаліції, вона не втрачає свого політичного профілю і прагне, як і її партнер, реалізувати свою передвиборну програму[275]. Обраним на посаду Канцлера вважається кандидат, який одержав абсолютну більшість голосів членів Бундестагу, після чого відбувається його офіційне призначення актом Федерального президента[276]. Президент, таким чином, своїм актом лише затверджує вступ Канцлера на посаду[277]. Інші члени Уряду призначаються і звільняються Федеральним президентом за пропозицією Канцлера без усякої участі Бундестагу.
Якщо запропонована Президентом кандидатура не обрана, протягом 14 днів Бундестаг може обрати Канцлера сам більшістю голосів своїх членів. У цьому випадку Президент зобов’язаний призначити відповідну кандидатуру на посаду Канцлера. У разі неспроможності Бундестагу обрати Канцлера, Федеральний президент або протягом семи днів призначає його сам, або розпускає нижню палату[278]. Згадане право Президента дозволяє вирішити кризу влади і не допустити тривалої відсутності дієздатного Уряду.
Федеральний канцлер несе відповідальність лише перед Бундестагом; міністри призначаються і звільняються Президентом за пропозицією Канцлера. Дана обставина підкреслює статус Канцлера: Федеральний канцлер заінтересований у схваленні Бундестагом складу Уряду, як і його діяльності, однак рішення про призначення чи відставку міністрів Канцлер приймає незалежно від Бундестагу. У всіх питаннях, що стосуються формування і розпуску Федерального уряду, Федеральному президенту також належить формальна роль.
Термін повноважень Федерального канцлера збігається у принципі з терміном повноважень Бундестагу. Вони припиняються зі скликанням нового Бундестагу, при винесенні Бундестагом конструктивного вотуму недовіри, а також при добровільній відставці, яка можлива в будь-який час. З припиненням повноважень Канцлера автоматично припиняються повноваження усіх федеральних міністрів і починається процедура формування нового Уряду.
В Уряд крім Федерального канцлера входять федеральні міністри. Звичайно всі вони очолюють федеральні міністерства, але можуть бути й міністри без портфеля (або міністри з особливих доручень). Одного з міністрів Канцлер призначає своїм заступником (віце-канцлером); у коаліційних урядах ця посада надається партії, що виступає у блоці з партією більшості. Число членів Уряду, так само як і розподіл портфелів між ними, встановлюється Канцлером (при формуванні коаліційних урядів – за узгодженням між партіями, які блокуються).
Парламентська відповідальність Уряду. У ФРН інститут парламентської відповідальності уряду існує у формі конструктивного вотуму недовіри Канцлеру, визначеного ст. 67 Основного Закону. Той факт, що конструктивний вотум недовіри стосується особи Федерального канцлера, говорить, що конституційному праву Німеччини невідома персональна відповідальність міністрів, а лише солідарна відповідальність Уряду у формі дострокового припинення повноважень його Глави. Канцлер може бути зміщений зі своєї посади тільки шляхом обрання Бундестагом більшістю голосів його наступника. По суті, така форма парламентської відповідальності Уряду є елементом забезпечення стабільності останього і, зокрема, засобом посилення ваги Федерального канцлера в системі стримувань і противаг. Будучи процедурою досить громіздкою, вотум недовіри завжди вимагає значної консолідації опозиційних сил навколо конкретної кандидатури, протиставлюваної правлячому Канцлеру.
Конструктивний вотум недовіри, попереджуючи прийняття необгрунтованих рішень щодо Федерального канцлера, придає певної стабільності Уряду і попереджує появу нестійких партійних коаліцій[279]. Кажучи спрощено, парламентська меншість не може винести вотуму недовіри, а більшість може зробити це в умовах найвищого рівня відповідальності, коли стає випраданим відставка “власного” Уряду.
Відставка Уряду може мати місце також внаслідок постановки Федеральним канцлером у Бундестазі питання про довіру, якщо довіра Уряду не буде виражена більшістю голосів депутатів Бундестагу. У такому випадку, однак, Уряд має зустрічне право на постановку перед Главою держави питання про дострокове припинення повноважень Бундестагу. При цьому згадане право Глави держави не може бути застосоване, якщо Бундестаг обере наступника Прем’єра. Основний Закон ФРН вказує, що “якщо звернення Федерального канцлера із клопотанням про вираження йому довіри не зустріне схвалення більшості членів Бундестагу, Федеральний президент може за пропозицією Федерального канцлера упродовж двадцяти одного дня розпустити Бундестаг. Право на розпуск втрачається, якщо Бундестаг обере більшістю голосів іншого Федерального канцлера”[280].
Федеральний канцлер займає керівне положення в Уряді. Відповідно до Основного Закону влада Федерального канцлера значно посилена за рахунок повноважень і Президента, і Парламенту, і міністрів. У результаті Глава уряду став політичним центром усієї політичної системи країни. Не дивно, що основним принципом цієї системи визнається канцлерський принцип і широко використовується поняття канцлерської демократії.
Саме Канцлер, а не Парламент або Уряд як колегіальний орган визначає основний курс, загальну політичну лінію Федерального уряду (ст. 65). Федеральний канцлер керує у загальному плані діяльністю окремих міністрів, які самостійно ведуть справи дорученої їм галузі в рамках основної лінії, визначеної Федеральним канцлером. Ще більш підсилюється влада Федерального канцлера в період “стану оборони”, коли до нього переходить вище командування Збройними силами (у мирний час головнокомандуючим вважається міністр оборони). При здійсненні своїх повноважень Канцлер спирається на безпосередньо йому підпорядкований допоміжний апарат.
У компетенцію Уряду входять численні й важливі питання внутрішньої та зовнішньої політики, питання економічного, фінансового і соціального характеру. Федеральний уряд має право законодавчої ініціативи і, як показує практика, широко його використовує.
Основний Закон ФРН передбачає можливість делегованого законодавства: на підставі ст. 80 Парламент може уповноважити Уряд у цілому або федерального міністра видавати постанови загального характеру. Крім того, Федеральний уряд й окремі міністри можуть видавати постанови у виконання законів. З окремих питань Уряд за згодою Бундесрату може видавати постанови, що мають силу закону (ст. 119 Основного Закону). Нарешті, у сфері управління Федеральний уряд і міністри можуть видавати загальні адміністративні розпорядження.
Федеральний уряд має у своєму розпорядженні суттєві права в галузі контролю за діяльністю органів управління у землях. Він контролює виконання землями федеральних законів. Із цією метою Уряд ФРН може направляти своїх уповноважених у вищі органи влади земель. За допомогою конференцій міністрів земель,що проходять звичайно під головуванням компетентного федерального міністра, Федеральний уряд здійснює загальний нагляд і координацію діяльності органів управління у землях. Із цих питань Уряд може видавати за згодою Бундесрату загальні адміністративні розпорядження, а на основі законів – давати обов’язкові вказівки землям.