Анализ подзаконных нормативных актов Республики Казахстан
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность данного исследования обусловлена рядом актов Президента и Правительства Республики Казахстан, принятых в целях развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в Республике Казахстан.
В рамках Послания Главы государства народу Казахстана от 27 января 2012 года «Социально-экономическая модернизация – главный вектор развития Казахстана» Правительству Республики Казахстан поручено наращивать инновационный потенциал взаимодействия государства, бизнеса и науки, И разработать законопроект, предусматривающий внедрение новых форм государственно - частного партнерства, а также указано на необходимость расширения доступности образования для молодежи через механизмы государственно - частного партнерства.
Пунктом 45 Общенационального плана мероприятий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана «Социально-экономическая модернизация – главный вектор развития Казахстана» от 27 января 2012 года предусмотрена разработка проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам внедрения новых форм государственного - частного партнерства».
Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 июня 2011 года № 731 утверждена Программа по развитию государственно-частного партнерства в Республике Казахстан на 2011-2015 годы (далее - Программа).
Основной задачей Программы является создание законодательной и институциональной основы для реализации инвестиционных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства в Республике Казахстан.
Новые модели ГЧП должны обеспечить распределение рисков при инвестировании в капиталоемкие объекты, разгрузку государственного бюджета и перемещения ракурса бюджетной политики на реализацию проектов социального значения (здравоохранение, образование, науки, коммунального хозяйства, транспорта), установление эффективных методов управления объектами государственной собственности путем привлечения к данной работе частного капитала.
Принятие указанных законодательных поправок требует параллельного внесения изменений в подзаконные нормативные правовые акты.
В рамках данного исследования предполагается проведение детального анализа, выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в части подзаконных нормативных правовых
актов в области внедрения новых видов договоров, в том числе со следующими ключевыми и проблемными вопросами:
- Требует глубокого изучения и анализа мировой опыт в области
внедрения различных видов договоров государственно-частного партнерства по различным отраслям экономики в различных правовых системах, в том числе: Англо-Саксонская, Романо-Германская, Азиатская и другие. Особенное внимания заслуживают страны и региона, схожие по социально-экономическому развитию и климатическим условиям с Республикой Казахстан, а также страны добившиеся наибольшего успеха в деле развития ГЧП (позитивный опыт). Кроме того, в целях минимизации рисков и угроз требует изучения негативный опыт внедрения контрактного ГЧП в странах ближнего и дальнего зарубежья.
- Для выработки рекомендаций в части совершенствования концессионного законодательства требуется анализ действующих подзаконных нормативных актов Республики Казахстан, регулирующих правовые условия концессии, виды государственной поддержки концессионера, общественные отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения договоров концессии. Особенного внимания заслуживает выявление проблем и противоречий возникающих в ходе применения указанных актов, а также выявление вопросов требующих дополнительного нормативного урегулирования.
- Учитывая тесную связь законодательства, регламентирующего вопросы реализации ГЧП проектов необходим анализ подзаконных нормативных актов Республики Казахстан, регламентирующих передачу во владение и пользование государственного имущества и гармонизация концессионного законодательства с законодательством о государственном имуществе.
- В целом по результатам исследования будут выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в области внедрения новых видов контрактов, в том числе по следующим вопросам:
- виды, типы и требования к критериям, оценке предложений по внедряемым контрактам ГЧП, конкурсной документации и заявок контрактов ГЧП;
- юридические и финансовые схемы внедрения новых видов контрактов государственно-частного партнерства в различных отраслях внедрения ГЧП (контракт на управление и обслуживание, контракт на строительство и эксплуатацию, контракт на строительство, эксплуатацию и передачу, контракт на строительство и передачу объекта концессии, находящегося в частной
- собственности в долгосрочную аренду (лизинг) государству), с
- указанием существенных условий договора, механизмам и срокам осуществления платежей, способов обеспечения исполнения обязательств по договору, в т.ч. на территории специальных экономических зон;
- совершенствование процедур проведения конкурса по выбору частного партнера, передачи во владение и пользование государственного
имущества с учетом новых видов контактов ГЧП и расширением сфер их применения;
- привлечения финансовых средств частным сектором, в том числе через инструменты финансового рынка.
Кроме того, будет разработан полный пакет проектов подзаконных нормативных правовых актов, направленных на достижение целей поставленных в ходе исследования.
1 Рекомендации по совершенствованию подзаконных нормативных правовых актов Республики Казахстан, направленные на внедрение новых видов договоров государственно-частного партнерства в Республике Казахстан»
Анализ мирового опыта в области внедрения различных видов договоров государственно-частного партнерства по различным отраслям экономики в различных правовых системах, в т.ч.: Англо-саксонская, Романо-германская, Азиатская и др.
Анализируя использование проектов ГЧП по странам, и рассматривая их в соответствии с классификацией ООН, можно заметить, что в зависимости от социально-экономического развития страны, картина будет меняться. В таблице 1 представлена схема использования проектов ГЧП в странах "Большой семерки" (США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония) по отраслям (проанализировано 615 из 915 ГЧП-проектов). В странах "Большой семерки" проекты транспортной инфраструктуры стоят далеко не на 1-м месте. В странах "Большой семерки" на 1-м месте - здравоохранение (184 из 615 проектов), на 2-м месте - образование (138 проектов), на 3-м - автодороги (92 проекта) (табл. 1) [1].
Подобное распределение отраслей неудивительно, тем более, если учитывать особенности социально-экономического развития этой группы стран. Более детальное изучение зарубежного опыта показало, что в каждой из стран "Большой семерки" есть своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании - здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии - образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение.
В мировой практике в различных отраслях экономики используются разнообразные виды договоров государственно - частного партнерства. С учетом существенных различий в правовых системах стран с передовой практикой реализации проектов ГЧП, изучение стран по правовым признакам представляется целесообразным. Внизу международный опыт систематизирован в таком ракурсе.
Англосаксонская правовая семья
Водоснабжение
Например, в Ирландии, разделяют 4 вида [2] контрактов ГЧП для инвестиционных проектов в сфере водоснабжения.
• Проектирование и строительство (DB)
В контракте Проектирование и строительство, частный сектор проектирует и строит объект. Это не всегда выдает максимальное соотношение цены и качества, так как эксплуатационные риски остаются за государством.
• Проектирование-строительство-эксплуатация (DBO)
Контракт DBO комбинирует в одном контракте требования по проектированию, строительству и эксплуатации и предоставления соответствующего сервиса определенной инфраструктуры. Это важный переход в сторону предоставления качественных услуг. Тогда как такой вид контракта финансируется с госбюджета, ответственность за строительство и эксплуатацию закреплена за частным сектором. Здесь также объект инфраструктуры остается в собственности МИО (концедента), а ответственность за управление этим объектом возвращается МИО в конце
периода контракта.
• Проектирование – строительство – эксплуатация - финансирование (DBOF)
Частный сектор возвращает свои инвестиции только за счет платы, получаемой от госсектора в период эксплуатации.
• Контракт на эксплуатацию (O&M)
Контракт на эксплуатацию обычно рассчитан от 5 до более 20 лет что позволяет эксплуатировать, содержать, и возможно сделать капитальный ремонт изношенных частей объекта в период контракта.
В Ирландии, контракт DBO является самым распространенным видом контрактов, используемый для реализации элементов обработки системы водоснабжения, водосборочных сооружений. Предполагается, что обеспечение системы водоотведения и канализации будут реализовываться традиционным государственным закупом.
В секторе водоснабжения, согласно Всемирному Банку, также популярны следующие типы контрактов ГЧП [3]:
Концессия
· BOT проект – частный партнер строит определенный объект, а не целую сеть объектов, и это обычно строительство абсолютно нового объекта. Частный партнер получает доход через взимание платы с отраслевого органа, а не через тарифы, взимаемые от конечных потребителей. Некоторые проекты называются концессионными, такие как платные дороги, которых строят заново, и имеющие сходства с проектами BOT.
Сингапур
В Республике Сингапур, сфера ГЧП регулируется ГЧП Инструкциями Минфина Сингапура (PPP Handbook, Ministry of Finance) в сфере водоснабжения и канализации используется тип контрактов ГЧП – DBOO. Цель применения ГЧП – строительство объектов (опреснение морской воды и переработка использованной воды) под конкретный объем потребления, гарантированный государством. Тариф покрывает расходы на производство, доставку, канализацию, переработку воды. Public Utilities Board (орган по управлению системой водоснабжения и канализации) взимает плату с населения и рассчитывается с частным партнером по гарантированному объему в контракте.
Распределение рисков:
В период строительства – большинство рисков возлагаются на частном партнере (финансовый риск, риск незавершения строительства в срок, валютный риск и т.д.).
В период эксплуатации – коммерческие риски, политические риски возлагаются на государстве.
Ключевой фактор успеха: точный расчет прогнозируемого объема потребления в долгосрочной перспективе.
Автодороги
В Великобритании, рынок автодорог эволюционировал за последние годы. Большое количество контрактов DBFO были заключены в 1990-ые годы. Ключевой особенностью автодорожных контрактов в Великобритании является то, что никакая компенсация не выплачивается за прекращение контракта из-за вины частного партнера (например, дефолт). Контракты DBFO 1990-х годов были базированы на механизме платы доступность (с предопределенным примерным трафиком дорог). Более недавние контракты DBFO (например, дорога Вестлинк в Северной Ирландии) базируются на смешанном типе механизма (плата за каждую машину и плата за доступность в определенное время).
Железные дороги
Проекты по легкорельсовым железным дорогам в Великобритании реализовались больше, чем крупнорельсовые (такие как ГЧП проект «Лондноское метро» и канальный туннель Рэйл Линк). Проекты по легкорельсовым железным дорогам основывались в основном на плате за доступность. Однако, сейчас возникли серьезные вопросы по доступности проектов по легкорельсовым железным дорогам в стране.
Необходимо отметить, что частная финансовая инициативы подвергается острой критике.Подвергается критике концепция «передачи рисков» от публичного партнера частному, лежащая в основе ЧФИ, которая как утверждается, является по сути иллюзорной, поскольку конечным обязанным лицом за предоставление общественных услуг все равно остается государство. Кроме того, эксперты парламентского комитета полагают, что контракты на базе ЧФИ очень негибки, так как требуют продолжительных переговоров с частным партнерам для внесения каких-либо существенных изменений в их текст. Как правило, частные партнеры неохотно соглашаются на внесение изменений в соглашения, если это не ведет к повышению доходности от эксплуатации объекта. К будущим проектам в рамках ЧФИ должны применять более строгие критерии отбора, заключают авторы доклада. Более того, по их мнению, данная модель ГЧП в период высокой стоимости заемных капиталов является крайне неэффективным способом финансирования проектов.
Основная причина кроется не в качестве, предоставляемых на базе ЧФИ услуг, а в финансовой стороне вопроса. Дело в том, что стоимость финансирования проектов, осуществляемых по схеме ЧФИ, является выше, чем стоимость финансирования, привлекаемая Великобританией как суверенным заемщиком. Бремя дополнительных расходов по обслуживанию долга ложится на налогоплательщиков, что и вызывает общественное недовольство[4].
Романо-германская правовая семья (страны континентальной Европы)
Автодороги
Датская модель – типовой контракт DBFM/O был разработан Министерством Финансов, Агентствами по делам социального жилья и
инфраструктуры, основываясь на модели частной финансовой инициативы Великобритании. Далее, отраслевые типовые контракты DBFM/O были разработаны этими же органами.
Строительство, управление и обслуживание национальных дорог в
Нидерландах является обязанностью министра транспорта и общественных работ. После тщательного рассмотрения, в том числе обзор на основе так называемого "компаратора госсектора" часто выбирается для реализации проектов по автодорогам DBFM контракт на "проектирование", "строительство", "финансы" и "управление" объектом инфраструктуры, так такой вид контракта выдает большую эффективность по сравнению с традиционным государственным закупом, где не все эти аспекты предусматриваются. Согласно DBFM , Подрядчик получает большую свободу проектирования в пределах требований, сформулированных госорганом и в рамках нормативно-правовой базы. Строительство в DBFM означает, что подрядчик должен самостоятельно заботиться о (времени) получения всех необходимых разрешений, кроме разрешения на строительство, управление движением, заключение соглашений с правительствами и другими третьими лицами в отношении, в частности, координацию перемещением кабелей и труб, а также для связи с областью, в том числе жителями и предприятиями. Финансирование в DBFM означает, что подрядчик должен финансировать в проект – вложения, которых может возместить из периодической выплатой платы за доступность госоргана (концедента) в течении всего периода контракта при надлежащем исполнении обязательства Исполнителя по настоящему контракту DBFM.
Бельгия
Согласно законодательству Бельгии, разделяют контрактное и институциональное ГЧП (аналогично разделению в РК). Три вида контрактов ГЧП могут заключаться по законодательству Бельгии и ЕС:
· Контракты для государственного закупа, основанные на плате госоргана частному партнеру за выполнение работ (услуг), которых частный партнер выиграл по тендеру согласно законодательству о государственных закупках.
· Концессионный контракт на услуги, т.е. госорган наделяет право частному партнеру или государственное учреждению эксплуатировать государственные услуги (например, эксплуатация сети общественного транспорта). В принципе, частный партнер имеет право взимать плату с потребителей, однако, он также может вознаграждаться ежегодными выплатами госоргана.
· Концессионный контракт на строительство, где частный партнер должен финансировать, строить, эксплуатировать объект, которым он владеет в течение всего периода концессии (например, туннели, станции газа по длине дороги). В конце концессионного периода, объект инфраструктуры бесплатно передается в
собственность государства. В принципе, частный партнер имеет право
взимать плату с потребителей, однако, он также может вознаграждаться ежегодными выплатами госоргана.
ГЧП в Бельгии часто используется в таких секторах, как транспорт, здравоохранение, образование, социальное жилье, национальная безопасность,
утилизация ТБО, водоочистка, водоотведение, в основном в форме «проектирование -строительство-эксплуатация-финанисрование-содержание» (DBOFM). Законодательство в сфере социального жилья было реформировано в целях разрешения использования ГЧП. Реформы включали, среди прочих, условия, при которых проекты ГЧП могут воспользоваться средствами специального созданного фонда для социального жилья, а также типовой контракт ГЧП для сферы социального жилья [5].
Реформа законодательства в сфере социальных услуг позволила агентствам по социальным услугам страны сотрудничать с частным сектором. Итак, названные виды контрактов ГЧП могут использоваться в железных дорогах, средних школах, автомагистралях и тюрьмах.
Страны Азии
В Индии, проекты ГЧП в основном реализуются по схеме BOT или BOOT и концессии на фиксированный период. Контракт BOT используется в коммерчески привлекательных проектах на 30-35 лет.
Аннуитетная модель концессионного контракта – используется Национальным Агентством по автодорогам для коммерчески непривлекательных проектов. Концессионер за свои средства строит, а Национальное Агентство по автодорогам платит ежегодный платеж (аннуитет) в течение всего периода эксплуатации концессионного объекта. Концессионер взимает плату с потребителей от имени Агентства.
Модель контракта EPC - используется в коммерчески непривлекательных проектах. Проект финансируется Национальным Агентством по автодорогам, который и выбирает частного партнера. Агентство затем само эксплуатирует объект либо отдает его частнику по схеме Эксплуатация-Содержание.
Проекты по строительству метро обычно реализовываются по модели контракта EPC, по водоснабжению - по схеме аннуитетной модели концессионного контракта.
Электроэнергия
В основном, согласно Всемирному Банку, контракты концессии и BOT используются в реализации проектов в сфере электроэнергии. Важно то, что часто такие контракты сопровождаются контрактом на закуп электроэнергии (Power Purchasing Agreement – PPA), заключаемый между агентством по энергетике и частным партнером в целях строительства, финансирования, эксплуатации ТЭЦ и продажи электроэнергии государству (отраслевому госоргану). То есть, кроме обязательств сторон по купли-продажи генерируемой электроэнергии, контракт РРА также определяет выходные и эксплуатационные параметры и параметры на содержание ТЭЦ. Согласно
такому контракту, генератор электроэнергии гарантирует доступность на продажу и предоставление определенной мощности и количества электроэнергии Заказчику (отраслевому госоргану). Цена электроэнергии состоит из: 1) фиксированной платы за доступность (за доступность ТЭЦа), покрывающая постоянные расходы генератора электроэнергии частного партнера) и 2) переменной платы (за количество предоставляемой электроэнергии), покрывающая переменные расходы генератора электроэнергии (частного партнера). Более того, согласно контракту PPA, возможна продажа товара третьей стороне, что может улучшить коммерческую привлекательность проекта и принести пользу Заказчику (отраслевому госоргану – основному потребителю), если часть выручки от продаж третьей стороне используется для уменьшения ежемесячного тарифа Заказчика.
Контракт PPA используется для проектов теплоэлектроцентрали (ТЭЦы):
· Где проектируемый доход не гарантированный, что и порождает необходимость в гарантии потребления/покупки определенного объем электроэнергии по определенной цене, чтобы данный проект рассматривался как коммерчески жизнеспособный.
· Для защиты от более дешевых или субсидируемых национальных или иностранных поставщиков (например, завод по выработке электроэнергии соседней страны вырабатывает более дешевую эл.энергию).
· Где основным потребителем товара является один или несколько крупных потребителей. Например, если государство является основным потребителем определенной ТЭЦ, то государство потребует понять, сколько оно будет платить за товар и удостовериться, что ему этот товар гарантирован. С другой стороны, частный партнер получает гарантию потребления.
Контракт PPA используется в Южной и Юго-Восточной Азии, Намибии, Кении, Танзании, Пакистане, Индии, США, Франции.
| Отрасль | Правовая система | ||
| Англо-саксонская | Романо-германская | Страны Азии | |
| Транспорт (общественный, автодороги, ЖД, аэропорты, порты) | Великобритания (автодороги) · DBFO Индия · BOT Модель контракта EPC (общественный транспорт)– переходящий в контракт ОМ после завершения строительства Южная Африка (автодороги, ЖД) DBFOT DFO | Нидерланды (автодороги) · DBFM/O Бельгия (автодороги, общественный транспорт) · Концессия | Южная Корея (морские порты) · BTO |
| ЖКХ (водоснабжение и канализация, электроэнергия энергия, социальное жилье) | Ирландия · DB · DBO (основной) · DBОF · OM | Бельгия · DBOFM | Индия (водоснабжение и канализация) · Аннуитетный модель концессионного контракта Южная и Юго-Восточная Азия (электроэнергия) · Power Purchasing Agreement – PPA Филиппины (водоснабжение и канализация) · Концессия Британская Колумбия, Канада (канализация) [6] · DBFO Сингапур (мусоропереработка) · DBOO Сингапур (водоснабжение и канализация) · DBOO |
| Здравоохранение | Южная Африка (больницы) · DFBOT[7] Великобритания · ЧФИ | Испания · Концессия (BTO) Италия · Концессия (DBFO) | Южная Корея · BTL |
| Образование | Великобритания (школы) · ЧФИ[8] Австралия · DBFOМ[9] | Нидерланды (школы) · DBFM[10] Германия · DBFOМ | Южная Корея (школы) · BTL Сингапур · DBFO |
| Туризм | Индия · DBFOM · BTO США, Новая Зеландия, Канада Австралия · Концессия · Management Contract | Латинская Америка · Концессия Ботсвана, Намибия · Концессия Словения · Концессия · DBFO · BOT · Management Contract | Южная Корея · BTL Китай, Япония, Таиланд, Индия · Концессия |
Здравоохранение
Контрактные отношения между властью и бизнесом в сфере здравоохранения строятся на повышении эффективности и качества услуг и, как правило, в мировой практике включают следующие модели: сервисные контракты, контракты на управление, контракты на строительство, эксплуатацию и переоборудование, аренду и различные гибридные контракты в специфических случаях. [11]
Сервисные контракты используются для обеспечения объектов здравоохранения определенными видами услуг (такими как лабораторные услуги, обслуживание питанием и т.п.), они нацелены на использование сравнительных преимуществ частного партнера, таких как опыт и использование передовых технологий.
Контракты на управление (Management Contract) представляют собой соглашения, предполагающие передачу полномочий государства в руки частному сектору вместе с полной ответственностью и необходимыми функциями (включая набор и управлением персоналом, закупку медикаментов и оборудования), такие контракты нацелены на применение более эффективного менеджмента.
Контракты на строительство, обслуживание и переоборудование обычно связаны со строительством, реконструкцией и эксплуатацией объектов здравоохранения.
Гибридные контракты используются для специфических нужд, например, для контрактов, связанных с информационными технологиями и
предполагающими построение и управление информационными системами, или, например, для контрактов на обновление или модернизацию медицинского оборудования.
Аренда предполагает оплату частным партнером возможности управления и обслуживания государственного имущества в обмен на получения прибыли от эксплуатации объекта, предполагающей более эффективное управление за счет знаний и навыков частного партнера. Как правило, арендные отношения предполагают ответственность государства за инвестиции в объект государственной собственности.
Также используется в здравоохранении контракт на строительство – передача – лизинг (BTL) (объектами договоров могут выступать дома престарелых, больницы).
Концессии представляют собой соглашения государства с частным партнером, в которых, в случае с существующим объектом, имущество возвращается в руки государства после инвестиций частного партнера, эксплуатации и обслуживания частным партнером существующего имущества. Также концессии используются для строительства новых объектов, при этом частный партнер отвечает за проектирование, строительство и эксплуатацию нового объекта.
Например, концессия обычно предполагает финансирование строительства объекта частным партнером и со временем возврат средств на основе оговоренных в контракте выплат государства, дохода от эксплуатации или одновременно того и другого. Необходимо отметить, концессии подразумевают передачу большей части инвестиционных рисков частному партнеру, хотя государство часто предоставляет явные или скрытые гарантии защиты частного сектора от риска получения доходов, ниже запланированного уровня.
В международной практике принято отдельно выделять проекты в рамках частной финансовой инициативы (ЧФИ). Как правило, проект ЧФИ (ГЧП) основывается на концессионном соглашении, выделяющемся на практике финансированием капитальных инвестиций в здравоохранении частными партнерами. В Великобритании, которая является основоположницей ЧФИ, частные консорциумы заключат долгосрочные контракты с государством для финансирования, строительства и реже управления новыми объектами (то есть консорциум может финансировать строительство новых мощностей, а затем они сдаются в аренду государству). ЧФИ часто является предметом политических дебатов, здесь необходимо осторожно относиться к оценкам и детально разбирать конкретные проекты.
[12]
Россия
Сегодня партнерство в сфере здравоохранения представлено, как правило, лишь инвестиционными договорами на строительство, реконструкцию или модернизацию точечных социально-значимых объектов, причем инвестиции зачастую можно отбить лишь в крупных городах.
На сегодняшний день в России запущены лишь несколько пилотных проектов. Например, реконструкция и модернизация ДГКБ №5 в Санкт-Петербурге, где планируется создать современный перинатальный и реабилитационный центр (суммарные инвестиции составят 5 млрд. рублей), в Казани на деньги частной компании "АВА-Петер" (суммарные инвестиции составят 20 млн. долларов) реконструируют одну из бывших городских больниц и собираются создать перинатальный центр, куда войдет поликлиника, роддом с дородовым и послеродовым отделениями, клиника репродуктивной медицины, высокотехнологичный диагностический центр и аптека. [13]
Кейсы по контрактам ГЧП в здравоохранении:
Концессия на строительство Hospital de la Ribera (Испания, Валенсия, Альзира)
Ключевые задачи:
Решение проблемы доступности больницы для местного населения, раньше ближайший госпиталь находился в Валенсии (на расстоянии 40 км).
Краткое описание:
Ø Изначально проект осуществлялся в рамках концессионного соглашения сроком на 10лет, заключенного между специально созданной проектной компанией Union Temporal de Empresas-Ribera, куда вошли: частная
страховая компания Adelas с 51% долей, объединение местных строительных обществ Bancaja и CAM с суммарной долей в 45% и строительная компания Lubasa с 4%.
Ø Частный партнер обязан построить больницу на 301 койко-место, обслуживать и управлять ею надлежащим образом до тех пор, пока не закончится срок концессионного соглашения, после чего больница перейдет в собственность Министерства здравоохранения Валенсии.
Ø На этапе с 1999 по 2003 год подушевая оплата со стороны государства составляла: 204 евро в год за местного жителя + корректировка на ИПЦ. Частные инвестиции составили 61 млн. евро.
Ø Предполагалось, Hospital de la Ribera будет специализироваться исключительно на стационарном лечении. Тем не менее, скоро стало ясно, требуется более эффективная финансовая модель и необходимо учитывать потребности населения не только во вторичной помощи, но еще и в первичной. В результате проектная компания была рефинансирована, и новая организационная модель заработала в 2003 году, компания взяла на себя обязательства по оказанию услуг, как первичной медицинской помощи, так и вторичной.
Ø Новая организационная модель представляла собой концессионное соглашение сроком на 15 лет, с подушевой оплатой в размере 379 евро в год за местного жителя + процент от годового увеличения бюджета на здравоохранение. Частные инвестиции составили 68 млн. евро.
Ø Власти Валенсии платят годовой подушевой платеж с каждого жителя зоны Альзира, то есть со всех, кто имеет электронный полис (около 245 000 человек).
Ø Пересмотр концессионного соглашения привел к изменению модели распределения прибыли между проектной компанией и государством, теперь лимит прибыли составил 7,5% от оборота, остальное возвращается местным властям.
Результаты:
Ø В результате подушевого финансирования власти Валенсии могут предсказать годовые расходы своего Департамента здравоохранения №11, соответственно, бюджет на здравоохранение более устойчив, чем прежде.
Ø Госпиталь обязан преследовать такие цели, как сокращение времени ожиданий и у него есть стимулы развиваться и поддерживать высокие стандарты за счет внедрения властями принципа “деньги следуют за пациентом”.
Ø В 2007 году проектная компания получила прибыль в размере 2 млн. евро.
Концессионные соглашения на строительство больниц по схеме DBFO
(Италия)
Четыре больницы: Prato, Massa, Lucca, Pistoia (Tuscany)
Государство: Sistema Integrato Ospedali Toscani (совместное государственное предприятие, основанное четырьмя местными муниципалитетами).
Частный партнер: Consortium (куда входят Astaldi SpA и Techint SpA).
Дата подписания контракта: июнь 2003 года.
Кол-во койко-мест: 1710.
Суммарные инвестиции: 332 млн. евро.
В том числе государственные: 249 млн. евро на капитальные затраты + годовые платежи за оказание услуг.
Период концессии: 24 года (4 года - строительство, 20 лет - управление).
Две больницы: Castelfranco Veneto, Montebelluna
Государство: Unità Sanitaria Locale n. 8 Asolo.
Частный партнер: Guerrato SpA и другие.
Дата подписания контракта: июнь 2001 года.
Кол-во койко-мест: 420.
Суммарные инвестиции: 122 млн. евро.
В том числе государственные: 31 млн. евро капитальных затрат + годовые платежи за оказание услуг.
Период концессии: 28 лет (4 года - строительство, 24 года - управление).
Госпиталь New Mestre
Государство: Unità Sanitaria Locale 12 Venezia
Частный партнер: Консорциум Astaldi SpA.
Дата подписания контракта: июнь 2001 года.
Кол-во койко-мест: 680.
Суммарные инвестиции: 238 млн. евро.
В том числе государственные: 100 млн. евро.
Период концессии: 29 лет (4 года - строительство, 25 лет - управление).
Совокупные результаты:
Ø Временные затраты на согласования и строительство сократились по сравнению с государственными закупками.
Ø Риск строительства и управления лежит на частном партнере.
Ø Риск технологического устаревания медицинского оборудования лежит на частном партнере [14].
Образование
В Республике Корея, к 2008 году 433 проектов реализовывались по механизму ГЧП и 252 уже были на стадии эксплуатации. Из этих 252 проектов, 47.6% (120 проектов) – это объекты образования.[15] Контракт BTL
применяется к проектам, где концессионер не может возвратить свои инвестиции через взимание платежей с потребителей. Это проекты социальной инфраструктуры в сфере образования (школы), социального благосостояния, военного жилья, экологии и т.д. К 2008 году, 246 проектов BTL реализовывались в стране.
В Республике Сингапур, в сфере образования используется вид контракта DBFO (сроком до 27 лет). Например, проект ГЧП строительства и эксплуатации колледжа College West Института среднеспециального технического образования (Institute of Technical Education) при Министерстве образования, принимающего 25% всех выпускников средних школ страны, был реализован по контракту DBFO на 27 лет. Колледж рассчитан на 7200 очных и 8100 заочных студентов, тогда как весь проект создал 630 рабочих мест. Необходимо отметить, что в силу социальной направленности объектов образования, проект 100% субсидируется государством через плату за доступность вне зависимости от фактического уровня использования объекта. Размер платы, указываемой в контракте, рассчитывается по определенной формуле и варьируется в зависимости от уровня доступности объекта. Плата за доступность, таким образом, мотивирует частного партнера обеспечивать полную доступность объекта в соответствии с техническими критериями, определенными в контракте, и предоставлять эксплуатационные услуги согласно условиям контракта.
Этапы подготовки проекта ITE College West к реализации
| Этапы | Дата | Период (месяцы) |
| Квалификация | Июль 2006 | - |
| Сдача квалифицированной документаций и квалифицированный отбор | Август 2006 | |
| Объявление тендера | Октябрь 2006 | |
| Подача заявок на тендер | Февраль 2007 | |
| Отбор победителя | Сентябрь 2007 | |
| Заключение контракта | Май 2008 | |
| Финансовое закрытие | Август 2008 |
Мусоропереработка
Сингапур
Кейс по контракту DBOO в мусоропереработке: Keppel Seghers Tuas завод «из мусора-в-энергию:
v Мощность – 800 тонн/день (11% от общего объема переработки в Сингапуре)
v Инвестиции: 160 млн. Сингапурских долларов
v Услуга мусоропереработки для Национального Агентства по окружающей среде (National Environmental Agency - NEA) на 25 лет с 2009 до 2034 года.
v Создание около100 рабочих мест
v Правительство (концедент) в лице NEA обеспечивает:
Ø гарантированный объем потребления– плата по 100% мощности завода по переработке мусора вне зависимости от фактического объема переработанного мусора;
Ø плату за произведенную заводом электроэнергию (завод производит электроэнергию объемом 2-3% объема потребления всего Сингапура).
Тариф покрывает все расходы по мусоросбору и переработке и для:
- Частных лиц варьируется от вида жилья вне зависимости от количества людей и объема мусора
- Юридических лиц варьируется от объема мусора (в литрах/день) (химических, медицинские отходы утилизируются другими заводами).
Анализ подзаконных нормативных актов Республики Казахстан
1.2.1 Правила представления, рассмотрения и отбора концессионных проектов
Развитие ГЧП, являющегося одним из эффективных инструментов при реализации инфраструктурных проектов за счет привлечения внебюджетного
финансирования и качественного их управления частным сектором, становится актуальным в рамках государственной политики Правительства Республики Казахстан.
В настоящее время имущественные отношения государства и концессионера регулируются Законом Республики Казахстан «О концессиях» от 7 июля 2006 года (далее – Закон о концессиях).
Для совершенствования и расширения механизма государственно-частного партнерства и привлекательности концессионных проектов 27 апреля 2012 была утверждена Концепция проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам внедрения новых форм государственного - частного партнерств и расширения сфер их применения».
Для достижения поставленных целей необходимо дальнейшее совершенствование законодательства в области ГЧП, а также обеспечение разработки мер по эффективному планированию и управлению за процессами подготовки и реализации проектов на основе ГЧП.
В рамках законодательства по вопросам концессии, используются ряд нормативных правовых актов, которые определяют правовое регулирование планирования и реализации концессионных проектов, в частности разработаны и утверждены:
1) Правила представления, рассмотрения и отбора концессионных проектов (утверждены постановлением Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2010 года № 1343)
2) Правила проведения конкурса по выбору концессионера (утвержденыпостановлением Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2010 года № 1343);
3) Правила проведения мониторинга и оценки реализации концессионных проектов на условиях софинансирования из бюджета (утверждены постановлением Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2010 года № 1343);
4) Требования к экспертизе концессионных предложений, конкурсной документации, концессионных заявок, представленных участниками конкурса при проведении конкурса по выбору концессионера, и проектов договоров концессии (Утверждены приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 28 июня 2010 года № 95)
5) Методика определения стоимости объекта концессии, концессионного проекта и суммарной стоимости государственной поддержки деятельности концессионера (Утверждена приказом Министра экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан от 23 февраля 2009 года № 24).
Согласно «Правилам предоставления, рассмотрения и отбора концессионных проектов» уполномоченные государственные соответствующей
отрасли и местные исполнительные органы формируют концессионные предложения по передаче объектов в концессию, с учетом предложений внесенных физическими или юридическими лицами в порядке частной инициативы.
После согласования предложения с уполномоченным государственным органом по осуществлению права распоряжения республиканской собственностью и проведения отраслевой экспертизы, уполномоченный государственный орган соответствующей отрасли и местные исполнительные органы направляют концессионные предложения в центральный орган по государственному планированию.
Концессионное предложение содержит:
1) наименование государственного органа - разработчика концессионного предложения;
2) наименование объекта, предлагаемого к передаче в концессию;
3) цель реализации концессионного проекта;
4) наименование отрасли экономики, в которой планируется реализация концессионного проекта;
5) предполагаемая социально-экономическая эффективность реализации концессионного проекта для конечных потребителей товаров работ (услуг) предоставляемым концессионерам в рамках договора концессии;
6) описание региона и населенного пункта, в котором планируется реализация проекта (основные социально-демографические показатели, экономические показатели, промышленное состояние);
7) обоснование необходимости и возможности реализации проекта по схеме концессии с учетом действующего законодательства Республики Казахстан;
8) правовой статус объекта, предлагаемого к передаче в концессию (балансодержатель);
9) обоснование соответствия концессионного проекта целям и задачам социально-экономического развития региона, отрасли, среднесрочным планам развития, установленным действующими правовыми актами Республики Казахстан;
10) планируемые физические параметры и технические характеристики объекта, создаваемого в результате реализации концессионного проекта;
11) предложения по техническим решениям проекта;
12) планируемую производственную мощность концессионного проекта;
13) планируемые сроки строительства (реконструкции) и эксплуатации объекта, возможного к передаче в концессию;
14) сведения о месторасположении объекта, а также характеристика необходимого для строительства (реконструкции) и эксплуатации объекта земельного участка (участков);
15) информацию о существующей инженерно-транспортной
инфраструктуре (железнодорожным магистралям, автомобильным дорогам, трубопроводам, электро - и теплосетям, водопроводам, газопроводам и другой инфраструктуре), а также необходимой для реализации проекта;
16) сведения о составе и правовом статусе вовлекаемых в реализацию проекта объектов недвижимости (если таковые имеются);
17) сведения о планируемых к внедрению технологических инновациях;
18) планируемый общий объем предполагаемых инвестиционных затрат на строительство или реконструкцию и эксплуатацию объекта;
19) предлагаемые источники и структура финансирования реализации проекта;
20) предполагаемые объемы и виды государственной поддержки деятельности концессионера;
21) сведения о возможных к выделению бюджетных средствах для подготовки и реализации проекта, учитывая лимиты по государственным гарантиям и поручительствам государства по инфраструктурным облигациям;
22) сведения о предполагаемых источниках дохода по проекту;
23) информацию об основных участников проекта и юридическую структуру взаимоотношений;
24) схему распределения ключевых рисков;
25) информацию о реализации подобных проектов в данной отрасли;
26) информацию о наличии опыта государственного органа-заявителя в сфере подготовки и/или реализации подобных проектов;
27) информацию о возможности привлечения инвестиций;
28) обоснование реализации проекта по схеме концессии как наиболее рациональной схемы реализации проекта по сравнению с другими возможными схемами реализации проекта (бюджетное финансирование, государственный заем и др.);
29) карту-схему площадки проекта с соответствующим описанием;
30) требования, предъявляемые к потенциальному концессионеру для обязательного соблюдения им при реализации проекта;
31) планируемый график реализации проекта;
32) иные материалы и сведения, необходимые, по мнению государственного органа-заявителя для всесторонней и полной оценки представляемого концессионного предложения.
Концессионное предложение направляется в центральный уполномоченный орган по государственному планированию с приложением:
1) Положительного заключения отраслевой экспертизы;
2) Проекта технического задания на разработку или корректировку технико-экономического обоснования (далее ТЭО) концессионного проекта;
3) Расчетов стоимости разработки или корректировки, а также проведения необходимых экспертиз ТЭО концессионных проектов.
Для обоснования стоимости разработки или корректировки и проведения
экспертиз ТЭО концессионного проекта предоставляется информация о предполагаемой стоимости разработки ТЭО концессионного проекта, и данные, обосновывающие указанную стоимость разработки ТЭО.
После получения всех необходимых экспертиз центральный уполномоченный орган по бюджетному планированию вносит на рассмотрение соответствующих бюджетных комиссий предложения по финансированию разработки ТЭО концессионных проектов.
По концессионным проектам, одобренным бюджетными комиссиями, содержащимися в концессионных предложениях, центральный уполномоченный орган по государственному планированию формирует перечень концессионных проектов, разработка и проведение необходимых экспертиз ТЭО которых осуществляется за счет средств соответствующей распределяемой бюджетной программы центрального уполномоченного органа по государственному планированию.
Уполномоченный государственный орган соответствующей отрасли и местные исполнительные органы областей обеспечивают разработку или корректировку и экспертизу ТЭО.
По концессионным проектам, требующим софинансирования со стороны государства на основании положительного заключения экономической экспертизы ТЭО специализированной организации по вопросам концессии, центральный уполномоченный орган по государственному планированию:
1) вносит концессионные проекты в перечень объектов, предлагаемых в концессию, на среднесрочный период;
2) выносит концессионные проекты на Комиссию по концессиям в отношении объектов, относящихся к республиканской собственности;
3) выносит концессионные проекты, представленные уполномоченным органом соответствующей отрасли на Республиканскую бюджетную комиссию;
4) направляет концессионные проекты относящимся к коммунальной собственности, представленные местными исполнительными органами в соответствующий местный исполнительный орган области (города республиканского значения, столицы).
Перечень формируется центральным уполномоченным органом по государственному планированию с учетом результатов экономической экспертизы ТЭО и в соответствии со стратегическими и программными документами, ежегодно, сроком на три года на скользящей основе.
При формировании перечня учитываются возможности государственного бюджета по предоставлению видов и объемов государственной поддержки концессионера, представляемых в соответствии со статьей 14 Закона.
Перечень состоит из двух разделов:
1) существующие объекты государственной собственности, улучшение и эксплуатация которых будут осуществлены на основе договора концессии;
2) объекты, строительство и эксплуатация которых будут осуществлены на
основе договоров концессии.
По объектам, не включенным в перечень, соответствующие уведомления направляются государственным органам, представившим соответствующие предложения, с мотивированным обоснованием их непринятия.
Перечень вносится на рассмотрение Правительству Республики Казахстан в срок не позднее третьего квартала года, предшествующего планируемому среднесрочному периоду.
При этом в правилах не прописано когда формируется перечень концессионных проектов, не требующих софинансирования со стороны государства, а также концессионных проектов, предлагаемых к финансированию за счет негосударственных займов, привлекаемых под поручительство государства.
Процедура формирования концессионного предложения до объявления конкурса по выбору концессионера представлена на схеме 1.
Схема 1.
Накопленный за рубежом опыт проведения конкурса за право реализации проекта ГЧП позволяет выделить в процессе конкурсного отбора несколько этапов:
¾ предварительный отбор участников конкурса;
¾ оценка технических параметров конкурсных предложений;
¾ оценка финансовых параметров конкурсных предложений.
Предварительный отбор участников конкурса представляет собой процедуру, когда организатор конкурса предоставляет потенциальным концессионерам резюме и описание следующих требований:
¾ технологические возможности;
¾ технические мощности для реализации проекта;
¾ опыт и квалификация персонала;
¾ опыт и результативность реализации подобных проектов;
¾ финансовые возможности для реализации проекта.
Руководство для законодательных органов по проектам в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников, подготовленное Комиссией Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) предлагает проводить предварительный отбор по следующим критериям:
¾ надлежащие профессиональные и технические квалификационные данные, людские ресурсы, оборудование и другие материальные средства, которые необходимы для выполнения всех этапов проекта, а именно для выполнения инженерно-конструкторских, строительных и эксплуатационных работ, а также работ по материально-техническому обслуживанию;
¾ достаточные возможности по управлению финансовыми аспектами проекта и потенциальные возможности для удовлетворения финансовых потребностей инженерно-конструкторского, строительного и эксплуатационного этапов проекта;
¾ соответствующие управленческие и организационные возможности, репутация и опыт, включая предшествующий опыт по эксплуатации государственного имущества.
Потенциальные участники конкурса, которые не соответствуют минимальным требованиям на этой стадии, исключаются.
В свою очередь, стадия предварительного квалификационного отбора также рекомендуется Всемирным банком и ЕС, поскольку позволяет минимизировать риски участия в конкурсе некомпетентных компаний, пробующих войти в бизнес, которого они не знают.
Международный опыт проведения конкурса по выбору концессионера может также оказаться полезным при проведении конкурсов за право заключения договоров аренды объектов коммунальной инфраструктуры.
Основная цель предварительного отбора - изначально ограничить список участников конкурса, и отобрать компании, имеющие хорошую репутацию и располагающих техническими и финансовыми средствами для успешной реализации проекта ГЧП. Помимо этого, предварительный отбор позволяет до начала торгов определить степень фактической заинтересованности потенциальных концессионеров в реализации проекта.
Поэтому, предварительный отбор необходим только в тех случаях, когда оценка конкурсного предложения потенциального концессионера требует, слишком много сил и средств организатора конкурса или существует угроза
того, что в соответствии с формальными критериями победит неквалифицированная компания.
В случае контрактов на управление и содержание (доверительное управление), эксплуатацию и содержание (аренда), в которых не предусматриваются определенные инвестиционные обязательства частного сектора, проведение предварительного отбора не требуется.
Иными словами, согласно международной практике, предварительный отбор претендентов проводится при реализации крупных и капиталоемких проектов, и где необходимо выбрать наиболее квалифицированные компании.
Организатор конкурса должен заранее выбрать механизм его проведения путем рассмотрения следующих вопросов:
1. определять ли технические спецификации создаваемого объекта и объем инвестиций для проекта с использованием механизма ГЧП?
В данном случае организатор конкурса определяет детальный технический проект решений и приглашает частные компании для его реализации. Этот вариант предполагает двухэтапную процедуру организации торгов.
2. или определять требования к техническим параметрам оказываемой услуги или поставляемого товара (например, к давлению воды или его круглосуточной доступности) и к объемам ее предоставления?
При данном варианте будущему концессионеру предоставляется больше свободы в выборе способа решения проблем организатора конкурса, но при этом требуется проверка технической состоятельности представленных предложений на этапе конкурса.
При рассмотрении возможности реализации инвестиционных проектов, необходимых для развития инфраструктуры страны при бюджетном планировании учитываются необходимые средства в государственном бюджете.
Существующая система бюджетного планирования в Республике Казахстан основывается на разработанных инвестиционных предложениях центральных и местных органов власти, при одобрении которых инвестиционные проекты включатся в Стратегические планы развития центральных и местных органов власти.
В Стратегических планах отражаются потребности центральных и местных органов власти на предстоящие три года с указанием целей, задач и индикаторов достижения результативности.
На основании утвержденных Стратегических планов разрабатываются технико-экономическое обоснование бюджетных инвестиционных проектов, которые представляются на рассмотрение Республиканской бюджетной комиссии в случае получения положительных заключений экспертиз по проектам.
Опыт экспертизы концессионных предложений и ТЭО объектов, возможных к передаче в концессию, показал наличие ряда проблем, в том числе
низкое качество подготовки представляемых на экспертизу проектов.
Действующая схема осуществления конкурсных процедур в рамках Закон о концессиях занимает значительное время. От этапа концессионного предложения до заключения договора концессии проходит порядка 2 лет. При этом на момент заключения договора концессии параметры проекта, предусмотренные в первоначальном технико-экономическом обосновании, разрабатываемом государственными органами, могут потерять свою актуальность.
В связи с этим, необходимо рассмотреть возможность применения двухэтапных процедур проведения конкурса по выбору концессионера, как принято в международной практике, что предполагает сокращение расходов государственного бюджета на разработку технико-экономического обоснования концессионных проектов и сокращение времени на подготовку концессионного проекта (до 1 года).
Практика ГЧП в форме концессий показывает, что нередко уже заключенные соглашения пересматриваются. Соответственно механизм ГЧП должен предусматривать как ограничения, препятствующие его недостаточно обоснованному пересмотру (поскольку фактически пересмотр концессионного соглашения свидетельствует о его несостоятельности), так и положения, способствующие корректировке соглашения или его расторжению и проведению повторных торгов (возврату объектов в государственную эксплуатацию).
Оставляет желать лучшего и организация конкурсов. Процесс принятия решений затянут, а критерии выбора победителя не являются прозрачными. При заключении контракта ГЧП механизм использования средств также не является прозрачным.
Сложившаяся в Казахстане практика ГЧП направлена на обеспечение конкуренции на этапе выбора инвесторов и не способствует конкуренции на этапах реализации и эксплуатации проектов.
Чтобы избежать этого, необходимо:
¾ предоставить больше гибкости в определении критериев отбора концессионных предложений;
¾ четко формулировать поставленные цели и задачи проектов;
¾ усовершенствовать процедуру подготовки концессионного предложения;
¾ создать национальную базу данных о проектах для аккумулирования опыта, такая база данных позволила бы быстрее и точнее определить потребности государства и предложения частного сектора;
¾ внести изменения в законодательство по поводу формирования концессионного предложения и проведения конкурсов (введение двухэтапного конкурса).
В международной практике существует практика создания отраслевых и международных отделов ГЧП.
Институты являются равноценно важным элементом формирования устойчивой методики партнерства государства и частного бизнеса. Институты необходимы для реализации регуляторных реформ, и, таким образом, приобретает актуальность создание централизованного отдела по вопросам ГЧП и необходимость соответствующих подразделений в отраслевых министерствах. Взаимосвязь этих отделов имеет большое значение.
Центральный отдел обычно входит в состав Министерства по планированию, хотя иногда он может функционировать в Министерстве финансов. Реализация проектов ГЧП, как правило, делегируется соответствующим отраслевым ведомствам, что обуславливает необходимость наличия подразделений по вопросам ГЧП в отраслевом министерстве или специализированном агентстве или в обоих ведомствах.
Задачами центрального отдела по вопросам ГЧП являются:
1) координация действий с министерством финансов, министерством по планированию, отраслевыми министерствами и подразделениями по вопросам ГЧП по соответствующим вопросам;
2) содействие в оценке и координации проектов ГЧП;
3) координация действий с подразделениями по вопросам ГЧП отраслевых министерств и местных администраций и (или) государственных органов, отвечающих за подготовку, реализацию и мониторинг мероприятий в рамках ГЧП;
4) оценка готовности проектов с тем, чтобы обеспечить осуществимость проектов и (или) их приемлемость для банковского финансирования и управление рисками;
5) идентификация межотраслевых проблем и решений;
6) определение приоритетности инфраструктурных проектов ГЧП;
7) анализ результатов деятельности подразделений по вопросам ГЧП для подтверждения соответствия действующим стратегиям и процедурам;
8) подготовка пояснительных записок касательно возможности государственной поддержки;
9) определение стратегии и направлений развития ГЧП;
10) развитие институционального потенциала ГЧП, включая потенциал подразделений по вопросам ГЧП, местных администраций и других государственных органов, отвечающих за ГЧП;
11) создание базы данных и подготовка информации по проектам ГЧП;
12) сбор, обработка и распространение информации о партнерстве государства и частного бизнеса.
Центральный отдел по вопросам ГЧП, как правило, наделен следующими полномочиями:
1) получение у соответствующих организаций необходимых данных и
информации, касающихся предлагаемого проекта ГЧП;
2) разработка предложений по приоритетности проектов ГЧП;
3) определение приоритетности и рекомендация проектов для государственной поддержки.
Отделы ГЧП могут также формировать стратегический и институциональный потенциал применительно к своим секторам и конкретным проектам партнерства государства и частного бизнеса.
Реализация стратегии ГЧП требует приобретения представителями государственного сектора основных навыков по подготовке и управлению проектами, а также эффективной методики межведомственной координации и реагирования по вопросам, выходящим за рамки компетенции отдельных отраслевых министерств.
Подразделения по вопросам ГЧП являются частью рассматриваемой сети ГЧП и могут планироваться в качестве компонента широкомасштабной или специализированной технической помощи.
Задачей сети является, как минимум, ведение и обновление информации по стратегиям, регламентам и процедурам ГЧП, распространение такой информации и продвижение системы предоставления инфраструктуры частным сектором, включая имеющиеся и потенциальные возможности для ГЧП.
Подразделения по вопросам ГЧП будут выступать в качестве центра аккумулирования знаний и опыта в системе министерства и продолжат содействовать реализации проектов партнерства государства и частного бизнеса после завершения любого вида технической помощи. Тем не менее, могут приглашаться другие консультанты для оказания помощи подразделениям по вопросам ГЧП в реализации проектов.
Развитие институционального потенциала неизменно считается важнейшим аспектом.
Подразделения по вопросам ГЧП планируются в рамках предложенной национальной институциональной базы ГЧП. Следовательно, взаимосвязи, функции, ответственность и полномочия каждого компонента системы ГЧП изначально четко определены.
В разных странах сфера деятельности подразделений по вопросам ГЧП варьируется от выполнения функций центров знаний и навыков в сфере ГЧП до оказания полноценной проектной, операционной, аналитической, мониторинговой и реализационной поддержки.
Возможность подразделения по вопросам ГЧП содействовать расширению участия частного сектора и ГЧП в целях повышения качества оказываемых услуг зависит от требований в сфере ГЧП в системе отраслевого министерства, но, в конечном итоге, определяется имеющимся бюджетом и ресурсами.
Бюджет подразделения по вопросам ГЧП обычно включает средства или возможность получения средств для международных и национальных консультантов, которые передают навыки местным партнерам посредством
организации обучения на рабочих местах. Как правило, также предусмотрен бюджет на обучение, выезды на места или обучающие поездки для местных партнеров. Обычно существует значительная потребность в развитии потенциала.
По мере увеличения количества проектов и операций ГЧП подразделение по вопросам ГЧП может трансформироваться в полноценно функционирующий отдел с частичной самостоятельностью. Распространенной практикой является последующее преобразование подразделения в отдел по вопросам ГЧП, который имеет бюджет для заключения контрактов на выполнение аналитических исследований внешними консультантами и даже может иметь собственные источники доходов. Некоторые подсектора с расширяющимися программами ГЧП могут начинать с функции внешних связей.
Развитие подразделений по вопросам ГЧП осуществляется в рамках общих страновых принципов, методологий и процедур ГЧП. В некоторых странах основную ответственность на выбор, оценку и реализацию проектов ГЧП несут «организации-заказчики».
Консультативный фонд по вопросам сотрудничества государства и частного сектора в области развития инфраструктуры (PPIAF) провел исследование для того чтобы оценить, вносят ли отделы ГЧП вклад в развитие ГЧП и если да, то при каких условиях. По результатам исследования сделан вывод о том, что:
1. Отделы, наделенные исполнительными полномочиями, как правило, являются более эффективными, чем отделы, которые выполняют исключительно консультационные функции.
2. Неэффективные государственные структуры, как правило, имеют неэффективные отделы ГЧП.
3. Без политической поддержки на высоком уровне, отделы ГЧП обречены на неудачу.
4. Соответствующее положение отдела в зависимости от его предназначения и функций в системе государственного управления имеет важнейшее значение для его успешного функционирования.
5. В государствах с парламентарной системой, эффективные отделы ГЧП, как правило, функционируют при Министерстве финансов, поскольку наряду с другими ведомствами данное министерство координирует государственную политику и расходы. В стране с непарламентской системой, более целесообразно создавать отдел по вопросам ГЧП при полномочном координирующем ведомстве.
6. В случае проблем, которые отдел пытается устранить (общепринятая роль), однозначно необходимо акцентировать роль отдела с целью обеспечения успеха.