Правовое регулирование распределения доходов между бюджетами. Правовые основы распределения расходов между бюджетами
Государство оставляет за собой право устанавливать основы распределения доходов и расходов бюджетов разного уровня и заботиться о:
1) сбалансированность каждого бюджета независимо от объемов закрепленных за ним источников доходов, обеспечении каждой административно-территориальной единицы возможностью финансирования мероприятий, предусмотренных их планами социального и экономического развития;
2) создание условий, обеспечивающих заинтересованность органов местного самоуправления в увеличении бюджетных ресурсов и выполнении установленных плановых поступлений в бюджет общегосударственных и местных платежей на своей территории, а также возможность предотвращения кассовых разрывов (несовпадение сроков поступления средств и их выдачи с бюджетных счетов).
Распределяя расходы между бюджетами разных уровней, государство разрабатывает систему мер борьбы с бюджетным дефицитом, стремясь сбалансированности Государственного бюджета Украины, законодательно устанавливает порядок финансирования объектов и мероприятий, отнесенных к компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующего уровня.
Всегда учитываются подведомственность объектов и мероприятий, а также их территориальное размещение. Подведомственность определяется значимостью для государства. Например, оборона государства, высшее образование финансируются из Государственного бюджета, а детские дошкольные учреждения - из бюджета той административно-территориальной единицы, на территории которой они расположены. Кроме указанного учитывается то, в чьей собственности находится объект, финансируемый или в какой бюджет необходимо перечислить платежи.
Бюджетный кодекс предусматривает распределение государственного бюджета на общий и специальный фонды. Такое распределение может быть проведен в законе о Государственном бюджете. Источники формирования специального фонда предусматриваются только законодательством Украины.
Согласно ст. 13 Бюджетного кодекса в общий фонд бюджета включаются: все доходы, кроме тех, которые предназначены для специального фонда; все расходы бюджета осуществляются за счет поступлений в общий фонд бюджета; финансирование производится в общий фонд.
Специальный фонд включает: бюджетные назначения на расходы за счет конкретно определенных источников поступлений; гранты, подарки (в стоимостном расчета), полученные распорядителями на конкретную цель; разницу между доходами и расходами специального фонда. Структура бюджета изображена на рис.
Бюджетно-правовыми нормами осуществляется регулирование предоставления средств из общегосударственных источников доходов, которые закреплены за бюджетами вышестоящих уровней, бюджетам нижестоящих уровней с целью сбалансирования их на уровне, необходимом для выполнения планов экономического и социального развития конкретной территории.
Средства Государственного бюджета Украины тратятся лишь с целью и в пределах, утвержденных Законом о Государственном бюджете Украины. Средства бюджета АРК и местных бюджетов расходуются только в целях и в пределах, утвержденных соответствующими органами власти АРК и местного самоуправления.
Распределение расходов между бюджетами осуществляется в соответствии со ст. 87 Бюджетного кодекса Украины. Так, например, из Государственного бюджета Украины финансируются общегосударственные централизованные программы поддержки и повышения жизненного уровня народа, меры по социальной защите населения, мероприятия в сфере образования, культуры, науки, здравоохранения, физической культуры, молодежной политики, социального обеспечения, обороны страны , расходы по содержанию органов законодательной, исполнительной, судебной власти и прокуратуры, а также другие расходы, которые имеют общегосударственное значение [8].
В Государственном бюджете Украины предусматривается резервный фонд Кабинета Министров Украины в размере до двух процентов от объема расходов Государственного бюджета Украины для финансирования неотложных затрат в народном хозяйстве, социально-культурных и других мероприятий, которые не могли быть предусмотрен при утверждении Государственного бюджета Украины.
Следовательно, передача средств из бюджета в другой разрешается только в пределах утвержденных бюджетных назначений путем внесения изменений в закон о Государственном бюджете или решения соответствующего совета.
Платежи за счет специального фонда осуществляются в пределах средств, поступивших для этой цели.
Бюджетный кодекс запрещает создание внебюджетных фондов органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления и бюджетными организациями.
Разграничения доходов и расходов между видами бюджетов начинается с распределения расходов, поскольку они сопровождают функционирования любого государственного органа.
Функциональные полномочия органов государства и органов местного самоуправления подразделяются на: неделеговани, делегированные и собственные.
Неделеговани государственные полномочия связанные с обеспечением конституционного устройства государства, с суверенитетом, охраной государственных границ и правопорядка. Такие полномочия не могут быть переданы местному самоуправлению. Поэтому и расходы, связанные с ними, финансируются из государственного бюджета. Из него же финансируется государственное управление, законодательная и исполнительная власть, Администрация Президента Украины, судебная власть, международная деятельность, фундаментальные исследования, обслуживание государственного долга, другие общегосударственные программы.
Делегированные государственные полномочия связаны с функциями государства, но могут быть переданы местному самоуправлению для более эффективного их выполнения. Расходы, связанные с выполнением таких полномочий, финансируемых за счет доходов местных бюджетов и межбюджетных трансфертов, передаваемых из Государственного бюджета.
Собственные полномочия органов местного самоуправления - это функции, возложенные Конституцией Украины и Законом Украины "О местном самоуправлении в Украине" на местные органы. Расходы, связанные с исполнением собственных полномочий местных органов самоуправления, финансируются за счет доходов местных бюджетов.
В основе распределения расходов между звеньями бюджетной системы установлены также принципы ведомственной подчиненности и территориального размещения объекта и места проведения мероприятия.
Доходы бюджетов формируются с помощью четырех методов мобилизации денежных средств:
1) прямое изъятие доходов из государственного сектора экономики. Государство имеет право на предпринимательскую деятельность, правда, поступления от этой деятельности невелики, поскольку государство оставляет неприватизированными те сферы деятельности, которые либо не привлекают частных предпринимателей через неприбыльности, или товары и услуги их очень нужны государству, поэтому они остаются в государственной собственности не для получения прибыли, а для выпуска товаров;
2) получение доходов от природных ресурсов, принадлежащих государству, имущества и услуг;
3) перераспределение доходов юридических и физических лиц с помощью налогов;
4) привлечение кредитов.
Источники формирования доходов бюджетов могут быть внутренними (в основном - это ВВП) и внешними (международный кредит, налогообложения экспортно-импортной деятельности, валютном регулировании).
В юридической литературе принято доходы бюджетов классифицировать по социально-экономическому признаку на доходы от хозяйствующих субъектов всех форм собственности, на основе которой они действуют, и от граждан. За порядком зачисления их в бюджеты - на закрепленные и регулирующие, а по юридическим формами - на налоговые и неналоговые.
Статья 29 Бюджетного кодекса установила состав доходов Государственного бюджета Украины. Доходы Государственного бюджета Украины включают:
1) доходы (за исключением тех, которые в соответствии со статьями 64, 66 и 69 Бюджетного кодекса закреплены за местными бюджетами), получаемые по законодательству о налогах, сборы и обязательные платежи и Закона Украины "Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине" , а также от платы за услуги, предоставляемые предприятиями государственной формы собственности. Из других определенных законодательством источников, включая средства от продажи активов, принадлежащих государству, предприятиям, организациям, проценты и дивиденды, начисленные на часть имущества, принадлежащего государству в имуществе хозяйственных обществ;
2) гранты и подарки в денежном выражении;
3) межбюджетные трансферты из местных бюджетов.
В местные бюджеты входят доходы, необходимые для выполнения полномочий органов власти Автономной Республики Крым, местных государственных администраций и органов местного самоуправления.
Бюджетный кодекс (ст. 64) определяет состав доходов, закрепленных за бюджетами местного самоуправления и учитываются при определении межбюджетных трансфертов. Они составляют "корзину" доходов бюджетов местного самоуправления.
Состав доходов и расходов бюджетов районов в городах определяется городским советом в соответствии с полномочиями, переданными районным советом в городах.
Взаимоотношения между звеньями бюджетной системы в Украине строятся так, чтобы создать заинтересованность у органов местного самоуправления эффективно вести местное хозяйство, более тщательно планировать и собирать доходы, полученные на местах, и не учитывать их государстве при определении объема межбюджетных трансфертов. Так, статья 69 Бюджетного кодекса содержит перечень доходов местных бюджетов, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов. Например, местные налоги и сборы, налог на промысел; налог на владельцев транспортных средств; фиксированный сельскохозяйственный налог в части, которая зачисляется в бюджеты местного самоуправления и др..
Для постоянного обеспечения населения страны необходимыми услугами со стороны государства в Украине, как и в любой другой стране, используется механизм перераспределения (регулирования) доходов и расходов между бюджетами через Государственный бюджет и через местные бюджеты. В Бюджетном кодексе предусмотрен специальный механизм межбюджетных трансфертов (ст. 96 Бюджетного кодекса).
Особым методом бюджетного регулирования является установленная Бюджетным кодексом дотация выравнивания. Она определяется по специальным формулам как разница между объемом расходов бюджета, рассчитанным на основе установленных государственных стандартов социальной обеспеченности, и наличием в этом бюджете доходов. Однако по формуле доходов в местном бюджете будет больше, сумма превышения подлежит обязательному изъятию в бюджет более высокого уровня.
Из Государственного бюджета местным бюджетам могут предоставляться:
1) дотация выравнивания бюджета Автономной Республики Крым, областным и районным бюджетам, бюджетам городов Киева и Севастополя, бюджетам городов республиканского Автономной Республики Крым и городов областного значения;
2) субвенция на осуществление программ социальной защиты;
3) субвенция на компенсацию потерь доходов бюджетов местного самоуправления на выполнение собственных полномочий вследствие предоставления льгот, установленных государством;
4) субвенции на выполнение инвестиционных проектов;
5) другие субвенции.
Объем дотаций и субвенций как из Государственного в каждый из видов бюджетов, так и из местных в Государственный бюджет утверждается для каждого отдельно.
Механизм межбюджетных трансфертов базируется на финансовых нормативах бюджетной обеспеченности и на соответствующих корректирующих коэффициентах, утвержденных Кабинетом Министров Украины.
Финансовый норматив бюджетной обеспеченности определяется делением общего объема финансовых ресурсов, используемых на выполнение бюджетных программ, на количество жителей или потребителей социальных услуг. Зависимости от приоритетов бюджетной политики объем финансовых ресурсов каждого местного бюджета распределяется по объему затрат.
Финансовые нормативы бюджетной обеспеченности корректируются коэффициентами в зависимости от количества населения и потребителей социальных услуг, социально-экономических, демографических, климатических, экологических и других условий.
Из Государственного бюджета межбюджетные трансферты распределяются на основе формулы, утвержденной Кабинетом Министров Украины (ст. 98 Бюджетного кодекса).
В современных условиях, когда прогнозируемые показатели местных бюджетов верхнего уровня превышают расчетный объем расходов соответствующего бюджета, рассчитанный с применением финансовых нормативов бюджетной обеспеченности и корректирующих коэффициентов, для таких бюджетов устанавливается объем средств, подлежащих передаче в Государственный бюджет Украины.
Городских (Киева, Севастополя, городов республиканского Автономной Республики Крым и городов областного значения) и районные советы могут предусматривать в соответствующих бюджетах дотации выравнивания бюджетам районов в городах, бюджетам сел, поселков, городов районного значения и их объединений, а также средства, передаются из этих бюджетов. Верховная Рада Автономной Республики Крым и соответствующие советы могут предусматривать в бюджетах такие виды межбюджетных трансфертов:
1) субвенции на содержание объектов совместного пользования или ликвидацию негативных последствий деятельности объектов совместного использования;
2) субвенции на выполнение собственных полномочий территориальных громад сел, поселков, городов;
3) субвенции на выполнение инвестиционных проектов.
Распределение объема межбюджетных трансфертов согласно Бюджетному кодексу и Закону "О Государственном бюджете" между высшими звеньями местных бюджетов определяется на основе формулы, в которой учитываются:
1) финансовые нормативы бюджетной обеспеченности и корректирующие коэффициенты к ним;
2) количество жителей и потребителей услуг
3) индекс относительной налогоспособности соответствующего города или района;
4) прогнозируемый показатель "корзины" доходов бюджетов местного самоуправления для верхнего звена местных бюджетов и бюджетов городов областного значения и прогноз доходов, определенный Бюджетным кодексом, - для районных бюджетов;
5) коэффициент выравнивания.
Для обеспечения своевременности, равномерности и полноты перечня межбюджетных трансфертов законодательно разрешен и порядок их предоставления. Дотация выравнивания и субвенции из Государственного бюджета Украины местным бюджетам перечисляются со счетов Государственного бюджета Украины органами Государственного казначейства. Перечисление средств, которые передаются в государственный бюджет из бюджета верхних звеньев местных бюджетов, обеспечивается соответствующими органами Государственного казначейства Украины.
Порядок перечня дотаций выравнивания и субвенций из Государственного бюджета Украины местным бюджетам и из местных бюджетов - в Государственный, а также перечень межбюджетных трансфертов между местными бюджетами определяется Кабинетом Министров Украины.
В случаях кассового разрыва при исполнении местного бюджета (несовпадение срока поступления и выдачи средств из бюджета) исполнительный орган может получить банковскую ссуду на договорных основах. При перераспределении доходов и расходов местных бюджетов после их утверждения обязательно проводятся взаиморасчеты между бюджетами.