Ции: понятие, виды, порядок формирования
Субъекты Российской Федерации формируют свои системы органов в соответствии с
нормативно-правовыми актами, устанавливающими общие принципы организации системы
их органов государственной власти. Установление таких принципов относится к совместному
ведению РФ и ее субъектов. По этому предмету предусматривается издание федеральных
законов, в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Принципиальные положения закона, определяющие основы организации системы
органов исполнительной власти, можно свести к следующим.
В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с
высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Он возглавляется
руководителем данного органа либо высшим должностным лицом субъекта РФ в субъекте, в
котором такая должность установлена его конституцией (уставом).
В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по
предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной власти субъекта РФ образуют единую систему
исполнительной власти в РФ.
Закон специально выделяет особое положение высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (далее
для краткости — руководитель), которое по своему содержанию является для них одинаковым.
Высшее должностное лицо (руководитель) избирается на срок не более пяти лет и не
может избираться на указанную должность более двух сроков.
Должностное лицо (руководитель) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других
субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономичес-
ких связей, при этом вправе подписывать соглашения и договоры от имени субъекта РФ. Оно
обнародует законы, вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа
субъекта РФ, а также формирует высший исполнительный орган государственной власти
субъекта РФ в соответствии с его законодательством и т. д.
Определены основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного
лица (руководителя). Ими могут быть отставка в связи с выражением недоверия
законодательным (представительным) органом; отставка по собственному желанию; утрата
гражданства РФ и др. (ст. 19 Закона).
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ — постоянно
действующий. Он обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных
нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных
правовых актов субъектов РФ на соответствующей территории.
Наименование данного органа, структура и порядок его формирования
устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических,
национальных и иных традиций субъекта РФ.
К его основным полномочиям закон относит разработку и осуществление мер по
обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участие в
проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования,
здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он призван осуществлять меры по
реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране
собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью.
На него возложены разработка проектов бюджета, программ социально-
экономического развития, обеспечение их выполнения и подготовка отчетов о их
исполнении. Он формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ и
осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией
(уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами
исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.
Таковы основные требования, которым впредь должна удовлетворять организация
системы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Система и формы органов исполнительной власти в республиках определяются их
конституциями, законами и иными актами; других субъектов Российской Федерации —
их уставами и иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с законами, ука-
зами Президента РФ.
В системе государственной власти субъектов РФ выделяются президенты, главы
субъектов РФ или главы их администрации. В конституциях республик и уставах других
субъектов РФ их статус определяется различным образом, но все они обладают
широкими полномочиями в сфере исполнительной власти.
При всей значимости юридических различий и оттенков в определении исходных
начал в правовом положении президентов, глав и т. п. в субъектах РФ все они обладают в
сфере исполнительной власти компетенцией общего характера. С различной степенью де-
тализации она обрисована в конституциях и уставах субъектов РФ. В
субъектах РФ действуют органы исполнительной власти общей, межотраслевой,
отраслевой компетенции, имеющие различные организационные формы.
Органами общей компетенции являются: Правительства (кабинеты министров) республик, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами, либо на основании сочетания выборности или утверждения представительными органами глав правительств и назначения на должности других членов. В одних республиках они
возглавляются председателями правительств (кабинетов министров), в других президенты
являются одновременно главами правительств. Председатели правительств назначаются на
должности представительными органами государственной власти или президентами
Администрация краев, областей, автономной области, автономных округов
обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-
экономического развития, исполнение законов РФ, актов Президента и Правительства
РФ, связь между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Администрация является органом исполнительной власти общей компетенции. Это
понятие является родовым, применяемым к органам этих субъектов, именуемым,
правительством, а также к органам, образование которых предусматривается уставами
субъектов РФ, именуемым администрацией в собственном смысле слова.
Структура администрации определяется уставом данного субъекта РФ или в
установленном им порядке.
Руководство деятельностью администрации края, области, города федерального
значения, автономной области, автономных округов осуществляет глава
соответствующей администрации на принципе единоначалия и несет ответственность за
надлежащее исполнение ею своих полномочий.
Глава администрации является высшим должностным лицом субъекта РФ, входит
в единую систему исполнительной власти в части осуществления полномочий по
предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также в части реализации
полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам
исполнительной власти субъектов РФ.
В пределах установленной компетенции глава самостоятельно осуществляет
деятельность по вопросам, связанным с отдельными полномочиями федеральных
органов, делегированными субъектами РФ, полномочиями органов исполнительной
власти субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъекта; полномочиями
органов исполнительной власти субъекта РФ по вопросам его ведения.
Органы исполнительной власти субъектов РФ обладают разнообразными
полномочиями в области формирования системы и структуры такого рода органов;
бюджета, финансов и учета; управления собственностью; взаимодействия с
предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, а также в
конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития
(сельского хозяйства, строительства, транспорта, образования, культуры и др.).
Органы исполнительной власти субъекта РФ разрабатывают и представляют на
утверждение представительному органу по принадлежности бюджет и обеспечивают его
исполнение; распоряжаются и управляют имуществом, относящимся к собственности
данного субъекта РФ; разрабатывают и осуществляют программы в области управления
экономикой, культурной, социальной политикой; осуществляют меры по обеспечению
законности, прав и свобод граждан, по охране общественного порядка, борьбе с
преступностью; принимают в пределах своей компетенции правовые акты (поста-
новления, распоряжения), осуществляют иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на них Конституцией РФ, законами и иными
актами компетентных органов.
Органы исполнительной власти субъектов РФ общей компетенции осуществляют ряд
полномочий внеотраслевого характера. Они разрабатывают проекты и обеспечивают
выполнение планов и программ социально-экономического развития, бюджета субъекта
РФ; разрабатывают предложения к планам и программам, принимаемым федеральными
органами и затрагивающим интересы субъектов РФ; решают вопросы по созданию,
приобретению, использованию и отчуждению объектов собственности субъекта РФ;
организуют мероприятия по приватизации имущества, находящегося в собственности
этих субъектов и др.
Большинство полномочий указанных органов увязано с конкретными отраслями и
сферами деятельности.
Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют разнообразные
полномочия в отношении коммуникаций. В компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ входят полномочия по вопросам коммунального и торгового обслуживания, в области социально-культурной деятельности. Важным направлением их работы является разработка программ социальной защиты населения и организация их исполнения; создание фондов занятости населения и защиты от безработицы; руководство работой учреждений и
организаций социального обеспечения и т. д. В области административно-политической деятельности: организуют выполнение законодательства и контролируют его соблюдение на подведомственной территории;
Компетенция органов исполнительной власти общего характера устанавливается не
только путем прямого закрепления их полномочий. Она определяется еще и в виде
подчинения им системы отраслевых и межотраслевых органов и возложения на них руковод-ства деятельностью этих органов.
Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои
полномочия в зависимости от их характера непосредственно и через подчиненные органы,
призванные руководить, порученными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины спе-
циализированных систем управления соответствующими отраслями и сферами деятельности,
формируемых с учетом принципа федерализма.
Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в республиках чаще всего
являются министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления и
др.
В других субъектах РФ наиболее распространенными органами являются главные
управления (управления), департаменты, комитеты, отделы. Создаются также органы
иных форм.
Отраслевые и межотраслевые органы администрации края, области и т. д. подчинены
ее главе. Их структура, порядок формирования, полномочия и организация работы
определяются уставами соответствующих субъектов РФ.
Правовой статус структурных подразделений органов исполнительной власти и их аппаратов определяется положениями о них, утверждаемыми различными органами и
должностными лицами в пределах их компетенции
Формирование системы органов исполнительной власти не является самоцелью. Они
призваны оказывать позитивное влияние на развитие общества. Эту функцию они могут
успешно выполнять при наличии необходимых условий.
а) наличие качественного и стабильного законодательства;
б) четкое определение правового статуса всех звеньев исполнительной власти, их
взаимодействия и отношений со структурами других ветвей государственной власти, а
также объектами управляющего воздействия;
в) стабильность, относительный консерватизм (в конструктивном смысле слова)
систем субъектов исполнительной власти. Организационные импровизации парализуют
работу. На основе вычленения объективно необходимых функций государственного
управления должны создаваться органы исполнительной власти;
г) законодательное упорядочение службы в государственных органах;
д) установление реальной неотвратимой правовой ответственности служащих
государственных органов, в том числе повышенной для должностных лиц, за нарушение
дисциплины и совершение других правонарушений;
е) установление гарантий ограничения действия закона Паркинсона,
препятствующих инерции разбухания управленческого аппарата, возникновению
параллельно действующих управленческих структур, расширению и углублению
бюрократизма в системе исполнительной власти;
ж) необходим постоянный государственный и общественный контроль за
действиями исполнительной власти на всех уровнях.