Виды административно_правовых отношений
Емкая характеристика административно-правовых отношений как властеотношении, акцентируя внимание на их сущностной природе, не исключает возможности их видовой классификации по различным критериям.
Административно-правовые отношения могут быть подразделены на следующие виды.
В зависимости от особенностей административно-правового регулирования
общественных отношений можно первоначально выделить две группы административно-правовых отношений:
а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего
воздействия ("субъект — объект"), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это — собственно властеотношения;
б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего
воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.
Иногда названные группы административно-правовых отношений характеризуются как основные и неосновные управленческие связи. Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой "команда — исполнение". Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами — руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и
гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и т. п.
Иногда выделяют субординационные и координационные административно-правовые отношения. Координация может иметь юридически-властный характер как во взаимоотношениях между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, так и между несоподчиненными исполнительными органами. По своей сути координация также может быть субординационной. Поэтому классификация административно-правовых отношений по признаку основных и неосновных, деление их на субординационные и
координационные в достаточной степени условны.
Наиболее значительный интерес представляет классификация административно-
правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.
Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношениями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Такого рода правовые связи наиболее типичны для сферы государственного управления
При характеристике административно-правовых отношений нельзя ограничиться
приведенными категорическими утверждениями и выводами, так как практически
проявления управленческой вертикальности многозначны. Соответственно в сфере
государственного управления можно обнаружить несколько вариантов административно-правовых отношений, которые по всем своим основным показателям относятся к числу вертикальных. Об этом, в частности, свидетельствуют следующие признаки, характерные для такого вида урегулированных административно-правовыми нормами управленческих отношений:
а) безапелляционность тезиса о неравенстве сторон как ведущего показателя
вертикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в руках управляющей стороны, то есть субъекта исполнительной власти, юридически-властных полномочий; невозможность стороны, выступающей в роли управляемого, "управлять" таковым субъектом;
б) неравенство сторон логически предполагает подчинение одной стороны ("объект управления") другой ("субъект управления"). Отсюда — бытующая формула "власть — подчинение", используемая, как правило, для характеристики административно-правовых отношений именно вертикального типа;
в) подчиненность (соподчиненность) в административно-правовых отношениях
далеко не во всех случаях имеет четко выраженное проявление.
г) говоря о подчиненности, присущей взаимоотношениям сторон в сфере
государственного управления, необходимо иметь в виду прежде всего организационную подчиненность как наиболее характерную для управленческой вертикали и проявляющуюся в связях между вышестоящими и нижестоящими звеньями, например, между исполнительными органами и подведомственными им предприятиями, учреждениями;
д) многие административно-правовые отношения вертикального типа возникают
между несоподчиненными их участниками. Налицо, следовательно, особый вариант подчиненности, а именно
— координационный;
е) в сфере государственного управления в широком масштабе осуществляется
контрольно-надзорная деятельность, причем ее субъектами являются сами исполнительные органы (должностные лица). Это, например, административный надзор, осуществляемый специально создаваемыми федеральными надзорными службами и их территориальными подразделениями, органами внутренних дел, налоговыми инспекциями и т. п. Надзорные полномочия носят юридически-властный характер и распространяются на организационно неподчиненные объекты. Налицо еще один вариант подчиненности — подконтролъность или поднадзорностъ;
ж) субъекты исполнительной власти в соответствии с требованиями
соответствующих административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически-властные волеизъявления гражданам, общественным объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся. В подобных случаях, однако, также налицо известный вариант вертикальности, то есть подчинения воли управляемых воле управляющих;
з) несмотря на различный характер подчиненности во всех названных случаях (во
многом она проявляется условно) сохраняется главное качество — неравенство сторон в юридическом смысле. Подчиненность, выраженная прямо, опосредованно или малозаметно (например, п. "ж"), по существу, есть логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых;
и) наиболее емким по своему правовому содержанию признаком, убедительно
иллюстрирующим фактическую вертикальность и неравенство сторон в
административно-правовых отношениях, по-разному выражаемых, является следующий: все вертикальные отношения такого типа практически выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Подобная зависимость предопределяется наличием юридически-властных полномочий, необходимых для решения того или иного вопроса, только у одной стороны — у соответствующего субъекта исполнительной власти.
Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в
рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой.. Вычленить горизонтальные отношения из общей массы управленческих связей довольно сложно, так как они, не являясь типичными для сферы государственного управления, выражаются не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее, управленческая практика дает определенные основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых отношений:
а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию.
Они служат предпосылкой вертикальных отношений, то есть предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически-властного решения. Это связи, возникающие между находящимися на одинаковом правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами), в которые они вступают по поводу, например, подготовки принятия совместных нормативных актов управления (например, между двумя министерствами); отношения по согласованию совместных управленческих действий; отношения в связи с проведением совместных заседаний (например, коллегий
двух министерств); отношения по формированию межведомственных консультативных, совещательных или Координационных советов; отношения между органами исполнительной власти и, например, профсоюзными органами по поводу удовлетворения законных интересов последних (на предмет заключения или изменения тарифных соглашений) и т. п.;
б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного
управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т. п.).
Две названные группы отношений относятся к числу административно-
процедурных;
в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны
занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров;
г) отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приеме на ту или иную должность и т.
п.). Соглашения возможны и между субъектами исполнительной власти. Элементы административных договоров можно обнаружить в Федеративном договоре, поскольку в нем определяются основы разграничения компетенции различных субъектов исполнительной власти; такого же рода элементы содержатся в договорах между соответствующими органами автономных округов и краев, областей (ст. 66 Конституции РФ); федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот (ст. 78 Конституции РФ).
Характеристика горизонтальных административно-правовых отношений предполагает учет ряда важных обстоятельств. В ряде случаев элементы административного договора сопряжены с категориями других отраслей права. Так, договоры по поводу имущества имеют как административно-правовые, так и, прежде всего, гражданско-правовые аспекты. Наконец, любые совместные действия однопорядковых и равноправных субъектов (отношения типа "субъект"—"субъект") перерастают в вертикальные административно-правовые отношения с момента, например, принятия совместного юридически-властного акта (совместный приказ).
Горизонтальность их проявляется, следовательно, временно. Отсюда вспомогательный характер таких отношений.