Вопрос – Федеральные органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов

Орган исполнительной власти — это часть государственного аппарата, осуществляющая деятельность по государственному управлению с целью исполнения законов, наделенная полномочия­ми распорядительного характера.

Конституционный статус органов исполнительной власти.Кон­ституция РФ установила самостоятельность всех ветвей власти, в том числе и исполнительной, и тем самым формально устра­нила жесткую зависимость органов государственного управле­ния как от представительных органов, так и от Президента.

В советское время был провозглашен принцип всевластия и единства Советов, согласно которому исполкомы Советов народ­ных депутатов входили в Советы и были им подотчетны. На сего­дняшний день Государственная Дума и Совет Федерации наделе­ны лишь некоторыми полномочиями по отношению к Прави­тельству и другим органам исполнительной власти. Во-первых, Федеральное Собрание с помощью законов может определить основы статуса и порядок деятельности Правительства, других органов исполнительной власти. Во-вторых, Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству и др.

До принятия Конституции 1993 г. Президент являлся главой исполнительной власти и поэтому, что вполне логично, опреде­лял характер и содержание деятельности органов исполнитель­ной власти, которые, в общем, были ему подчинены. Теперь же в соответствии с Конституцией положение Президента в систе­ме ветвей власти изменилось: будучи главой государства, он не является главой исполнительной власти, а лишь осуществляет координацию деятельности всех ветвей власти, т. е. является как бы арбитром и дирижером. По идее, в этом случае Прави­тельство и все другие органы исполнительной власти должны обладать большей степенью самостоятельности в осущест­влении государственно-управленческой деятельности, быть во многом независимыми от Президента (так это сделано, напри­мер, во Франции). Однако особенность Российской Федерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятель­ность исполнительной ветви власти, Конституция предоставля­ет Президенту такие полномочия, которые позволяют опре­делять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполни­тельной власти непосредственно подчинены Президенту. По­этому о самостоятельности исполнительной власти можно го­ворить лишь с большой долей условности.

В частности, акты Правительства должны издаваться на ос­нове и во исполнение Конституции РФ, законов, указов Президен­та. Необходимо учитывать, что Конституция не определяет сфер общественных отношений, где Президент может осуществлять свое регулирование, и уж тем более не разграничивает компетенцию Президента и Правительства. Поэтому Президент может принимать указы в сферах деятельности Правительства. Президент вправе отменить акты Правительства, если они про­тиворечат Конституции, законам, президентским указам.

Кроме того, Президент РФ в отношении Правительства осу­ществляет следующие полномочия:

• назначает Председателя Правительства и членов Прави­тельства;

• определяет структуру федеральных органов исполнитель­ной власти;

• определяет основные направления внутренней и внешней политики, которые во многом определяют и деятельность Пра­вительства;

• отправляет Правительство в отставку;

• может возлагать определенные полномочия на Правитель­ство и др.

Система федеральных органов исполнительной власти.Она включает в себя Правительство, министерства, федеральные службы и федеральные агентства.Президент не вхо­дит в систему федеральных органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерацииявляется высшим фе­деральным органом исполнительной власти общей компетен­ции, т. е. руководит большинством сфер и отраслей управле­ния, обеспечивает общее экономическое, социально-культур­ное развитие страны. Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей1 и федеральных министров.

Председатель Правительства назначается Президентом Рос­сии с согласия Государственной Думы. Председатель Прави­тельства предлагает Президенту кандидатуры на должности за­местителей Председателя Правительства и федеральных мини­стров, структуру федеральных органов исполнительной власти, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента основные направления дея­тельности Правительства и организует его работу.

Основными направлениями деятельности Правительства яв­ляются разработка, представление Государственной Думе, исполнение федерального бюджета; обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной, денежной политики, политики в области культуры, науки, образования, здравоохра­нения, управление федеральной собственностью и др.

Решения Правительства оформляются постановлениями и распоряжениями, причем первые носят нормативный характер, а вторые — индивидуальный. Акты Правительства не могут противоречить Конституции, законам, указам, в противном случае они отменяются Президентом.

Нормальным вариантом прекращения полномочий Прави­тельства является сложение полномочий перед вновь избран­ным Президентом. Кроме того, Правительство может прекра­тить свои полномочия досрочно:

• если оно само подаст в отставку и Президент ее примет;

• если Президент сочтет нужным отправить Правительство в отставку, причем перечень оснований для этого нигде не оп­ределен;

• если Президент примет решение об отставке Правительст­ва после того, как оно получит вотум недоверия Государствен­ной Думы.

Министерства РФявляются федеральными органами испол­нительной власти, осуществляющими функции по выработке го­сударственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Министерства также осуществляют коор­динацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. Министерства в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управле­нию государственным имуществом.

Отличительной чертой министерств является возможность на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Прези­дента и Правительства самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исклю­чением вопросов, правовое регулирование которых осуществ­ляется исключительно федеральными конституционными зако­нами, федеральными законами, актами Президента и Прави­тельства. Другие федеральные органы исполнительной власти нормативно-правовые акты принимать не могут.

Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр), обладающий решающей властью в министерстве и несущий персональную ответственность за его деятельность. Министры назначаются Президентом и по должности входят в Правитель­ство.

Перечень министерств устанавливается Президентом. Ми­нистерства РФ действуют в масштабах всей Российской Феде­рации под непосредственным руководством Правительства РФ (кроме подчиненных непосредственно Президенту РФ мини­стерств обороны, внутренних, иностранных дел, юстиции, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и лик­видации последствий стихийных бедствий). Министерства дей­ствуют на основании Положения о министерстве, утверждаемо­го Президентом или по его поручению — Правительством РФ. Министерства пользуются самостоятельностью во взаимоотно­шениях с органами других ветвей власти и между собой.

Федеральные службыявляются федеральными органами ис­полнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специ­альные функции в области обороны, государственной безопасно­сти, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом под осуществлением контроля и надзора понимаются действия по надзору за исполнением органами государственной власти, ор­ганами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных норматив­ными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенно­го вида деятельности; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в уста­новленной сфере деятельности может иметь статус коллегиаль­ного органа.

Федеральная служба в пределах своей компетенции на осно­вании и во исполнение законодательства РФ может издавать только индивидуальные правовые акты и не вправе осуществ­лять нормативно-правовое регулирование.

Одни федеральные службы подведомственны непосредст­венно Президенту, другие находятся в ведении Правительства. Остальные федеральные службы подведомственны соответствующим министерствам. В этом случае федеральный министр осуществляет контроль и координацию деятельности находя­щейся в его ведении федеральной службы, в частности, решает ряд кадровых вопросов, может отменять решения федеральной службы, дает поручения, вносит предложения о ее структуре и финансировании и др.

Федеральные агентстваявляются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правопримени­тельные функции, за исключением функций по контролю и над­зору.

Под функциями по управлению государственным имущест­вом понимается осуществление полномочий собственника в от­ношении федерального имущества, в том числе управление на­ходящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Под функциями по оказанию государст­венных услуг понимается предоставление органами исполни­тельной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные ор­ганизации безвозмездно или по регулируемым органами госу­дарственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты на­селения и в других областях, определенных федеральными за­конами.

Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Как и федеральная служба, агентство в пределах своей ком­петенции издает индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование.

Аналогично службам федеральные агентства могут быть подведомственны непосредственно Президенту, Правительству либо соответствующему министерству.

Как видим, система федеральных органов исполнительной власти построена по единому принципу, основанному на разде­лении функций по государственному управлению: нормативно-правовое регулирование осуществляют министерства, контроль, надзор и специальные функции — федеральные службы, а госу­дарственные услуги — федеральные агентства.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ.Субъ­екты РФ устанавливают свою систему органов государственной власти (в том числе и систему органов исполнительной власти) самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организа­ции представительных и исполнительных органов государ­ственной власти, установленных федеральными законами, в частности, Законом «Об общих принципах организации зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации». По­этому системы органов исполнительной власти достаточно раз­нообразны, каждый субъект РФ по-своему уникален. Однако такое изобилие форм систем органов не исключает некоторых общих черт в построении исполнительной власти субъектов Федерации.

Во-первых, системы органов исполнительной власти всех субъектов РФ должны соответствовать основам конституцион­ного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти. В соответ­ствии с этим положением система государственных органов любого субъекта строится на основе народовластия, республи­канской, светской форм правления, разделения властей и др. Поэтому существование, допустим, монархии в субъекте РФ немыслимо.

Во-вторых, общие принципы построения системы федераль­ной исполнительной власти в Российской Федерации оказыва­ют свое влияние на систему органов исполнительной власти субъектов. Так, в любом субъекте Федерации выделяются орга­ны, созданные исключительно для осуществления полномочий Федерации (как правило, это территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти), и органы, соз­данные для реализации полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Эти две группы входят в единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Третью группу образуют органы, которые форми­руются по предметам ведения субъектов РФ и являются незави­симыми от федеральных органов исполнительной власти.

В-третьих, структура общественной жизни определяет логи­ку любой системы органов исполнительной власти. Поэтому, несмотря на разнообразие форм (президенты, правительства, администрации, мэрии, префектуры и др.), в каждом субъекте можно выделить органы общей компетенции, органы отрасле­вой и межотраслевой компетенции республиках в составе Российской Федерации органом ис­полнительной власти общей компетенции чаще всего является Правительство (Совет Министров) во главе с Президентом рес­публики или Председателем Правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции является администрация субъекта РФ во главе с губернатором (хотя воз­можны и другие формы — мэрии, правительства и т. д.). Дея­тельностью администрации руководит глава администрации (губернатор). Главы администраций субъектов РФ по представ­лению Президента РФ избираются законодательными (предста­вительными) органами государственной власти субъектов Фе­дерации.

Правительства или администрации субъектов РФ руководят всеми или большинством отраслей и сфер управления, отне­сенных Конституцией к ведению субъектов РФ.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в субъ­ектах РФ являются министерства, комитеты (в республиках), главные управления, управления, комитеты, отделы, департа­менты (в других субъектах). Все эти органы подчинены главе субъекта РФ, руководители органов назначаются им же. Струк­тура, полномочия этих органов определяются конституциями республик, уставами других субъектов, а также положениями об этих органах.