Рейтинг: Вудовлетворительный

 

Притом, что общий успех Проекта, несомненно, является заслугой руководства ГТК/ФТС РРѕСЃСЃРёРё, работа Банка РІ части разработки дизайна Проекта Рё помощи РІ разрешении проблем, возникавших РІ С…РѕРґРµ реализации Проекта, заслуживает похвалы Рё РІ целом оценивается как «удовлетворительная». Как уже отмечалось, РІ работе Банка РїРѕ обеспечению качества РЅР° РІС…РѕРґРµ Рё РІ процессе инспектирования Проекта отмечались лишь незначительные недостатки.

5.2 Деятельность Заемщика

(a) Деятельность Правительства РР¤

 

Рейтинг: Вудовлетворительный (С‚.Рµ. отмечались лишь незначительные недостатки).

 

83. РЎ точки зрения бюджетной поддержки Рё сохранения преемственности руководства ФТС РРѕСЃСЃРёРё Правительство РР¤ всегда проявляло сотрудничество Рё оказывало содействие. ВВВАналогично, что касается управления процессом формирования нормативно-правовой базы, необходимой для модернизации таможенных органов, РѕРЅРѕ осуществлялось эффективно, что свидетельствует Рѕ поддержке совершенствования таможенного администрирования СЃРѕ стороны Правительства РР¤.В РљСЂРѕРјРµ того, правительству удалось решить проблему, возникшую РІ 2006-2007 годах РІ СЃРІСЏР·Рё СЃ оспариванием Генеральной прокуратурой законности применения закупочных процедур Банка, несмотря РЅР° «чувствительный» для Правительства период РІ СЃРІСЏР·Рё СЃ предвыборной кампанией. ВВ

 

(b) Деятельность органа-исполнителя /органов-исполнителей

 

Рейтинг: удовлетворительный (С‚.Рµ. отмечались лишь незначительные недостатки).В

 

84. ГТК РРѕСЃСЃРёРё Рё впоследствии ФТС РРѕСЃСЃРёРё демонстрировали приверженность целям Проекта, постоянно поддерживали диалог СЃ заинтересованными сторонами Рё координацию СЃ международными партнерами, обеспечивали надлежащее укомплектование Рё наделение необходимыми полномочиями технических рабочих РіСЂСѓРїРї, использование общепринятой практики мониторинга Рё оценки, формирование устойчивых механизмов управления проектом (включая выполнение фидуциарных обязательств).ВВ

 

85. Продолжавшийся РІ течение полутора лет перерыв РІ реализации проектных мероприятий РІ 2006-2007 годах, возникший после смены высшего руководства ФТС РРѕСЃСЃРёРё (Рё РіСЂСѓРїРїС‹, отвечающей Р·Р° реализацию Проекта) Рё РІ СЃРІСЏР·Рё СЃ последующим оспариванием Генеральной прокуратурой законности применения процедур Банка, был преодолен, Рё руководству Проекта удалось вернуть Проект РЅР° путь реализации. РћР±Р° события РІ значительной степени находились РІРЅРµ контроля органа-исполнителя Проекта.ВВ РљСЂРѕРјРµ того, РЅР° функционирование ФТС РРѕСЃСЃРёРё РІ определенной степени повлиял процесс реформирования государственной службы (особенно РІ части принятия нормативных актов, относящихся Рє отбору кадров для поступления РЅР° государственную гражданскую службу, оплаты труда, управления бюджетом Рё С‚.Рґ.). Наконец, решение Правительства РР¤ Рѕ создании Таможенного СЃРѕСЋР·Р° СЃ Казахстаном Рё Республикой Беларусь потребовало внесения более 200 изменений РІ нормативно-правовую базу Рё соответствующих изменений бизнес-процессов (эта работа еще продолжается). ВРЎ этой ситуацией (несмотря РЅР° то, что РѕРЅР° находилась РІРЅРµ контроля таможенной службы) ФТС РРѕСЃСЃРёРё тоже справилась, хотя РІ результате окончательная дата закрытия займа была перенесена РЅР° РґРІР° РіРѕРґР°. Тем РЅРµ менее, профессионализм проектной РіСЂСѓРїРїС‹ ФТС РРѕСЃСЃРёРё Рё поддержка СЃРѕ стороны руководства таможенной службы позволили беспрепятственно завершить Проект СЃРѕ значительным превышением почти всех показателей.

 

86. Будет справедливым сказать, что трудно представить себе ситуацию, РєРѕРіРґР° орган-исполнитель РїСЂРё реализации такого сложного Рё масштабного проекта вообще РЅРµ допустит ни малейших недостатков Рё РЅРµ столкнется СЃ непредвиденными проблемами, требующими решения. ВВВ

 

(c) Обоснование общей оценки деятельности Заемщика

 

Рейтинг: удовлетворительный (С‚.Рµ. отмечались лишь незначительные недостатки).В

 

87. Данный рейтинг отражает удовлетворительную эффективность деятельности Правительства РР¤ Рё органа-исполнителя Проекта.

6. Уроки опыта

 

88. С самого начала было известно, что проект “Модернизация таможенных органов» - это проект, характеризующийся высоким уровнем риска, но при этом имеющий большой потенциал отдачи. И опыт реализации Проекта это действительно подтверждает. Уроки данного проекта можно разделить на опыт, изученный и использованный на этапе подготовки проекта, и опыт, извлеченный в процессе его реализации.

 

Опыт, изученный и использованный на этапе подготовки Проекта

89. Р’ дизайне Проекта был учтен опыт инициатив РїРѕ модернизации ведомств, РЅР° которые возложена функция РїРѕ наполнению бюджета, РІ РРѕСЃСЃРёР№СЃРєРѕР№ Федерации (первый Рё второй проекты «Модернизация налоговой службы»), Р° также опыт аналогичных проектов РІ РґСЂСѓРіРёС… регионах РјРёСЂР°, РІ том числе РІ переходных экономиках. РЎСЋРґР° относится следующее:

 

a) Реформы таможенных служб (как, впрочем, Рё всех «доходных» ведомств) РјРѕРіСѓС‚ быть успешными только РїСЂРё наличии сильной политической воли Рё искренней заинтересованности высшего руководства РІ совокупности СЃ неизменной технической поддержкой СЃРѕ стороны реформируемой организации.В РћР±Р° фактора имели место РІ С…РѕРґРµ подготовки Проекта.

 

b) Необходимой предпосылкой проведения устойчивой реформы ведомства, РЅР° которое возложены функции РїРѕ наполнению бюджета, является формирование органом-исполнителем среднесрочного Рё долгосрочного видения результатов реформ. Соответствующие концепции были подготовлены Правительством РР¤ Рё поддержаны партнерами РРѕСЃСЃРёРё РІ сфере развития.

 

c) Чтобы принести успех, реформы таможенных органов должны способствовать устранению институциональных ограничений для деятельности таможенной службы, Р° РЅРµ концентрироваться исключительно РЅР° внедрении информационных систем Рё технических решений. ВР’СЃРµ компоненты Проекта предусматривали большой объем работы РїРѕ развитию институционального потенциала. Р’ частности РЅР° оперативном СѓСЂРѕРІРЅРµ через тематические РіСЂСѓРїРїС‹ был сформирован блок РїРѕ управлению изменениями, призванный обеспечивать заинтересованность РІ целях Рё мероприятиях Проекта, Р° также РёС… преемственность. ВВ

d) Модернизация бизнес-процессов Рё соответствующих автоматизированных приложений должна быть полностью (РЅРѕ РїСЂРё этом постепенно) интегрирована РІ рамках всей таможенной администрации; РїСЂРё этом центральным элементом этого процесса должно быть обеспечение надлежащего управленияВ переходным периодом РІ организации (включая управление кадрами Рё РІРѕРїСЂРѕСЃС‹ РёС… обучения). Эта работа была неотъемлемой частью мероприятий РїРѕ подготовке проекта Рё нашла отражение РІ дизайне Проекта.

 

e) Основным «узким местом» часто является разработка прикладного системного программного обеспечения. Прикладное системное ПО следует разрабатывать и тестировать на начальном этапе проектного цикла, а аппаратные средства необходимо закупать после успешной пилотной апробации ПО. Эта рекомендация была учтена при определении последовательности мероприятий Проекта: проект начался с анализа проблем нормативного и реализационного характера с последующим переходом к оптимизации бизнес-процессов и после этого – к автоматизации систем и обучению персонала. Закупки оборудования для ЕАИС осуществлялись в конце Проекта.

 

f) Усилия по ограничению возможностей для коррупционного поведения сотрудников таможенных органов требуют комплексной стратегии, направленной на сокращение мотивации и возможностей для коррупции, а также на создание стимулов для поддержания безупречности деятельности таможенной службы. Эта проблема решалась посредством повышения прозрачности таможенных процедур и внедрения автоматизированных систем для сокращения дискреционного поведения и обеспечения бесконтактного общения таможенных органов с участниками ВЭД.

 

g) Создание устойчивой системы РїРѕ администрированию РґРѕС…РѕРґРѕРІ требует внесения изменений РІ нормативно-правовую Рё институциональную базу, Р° также осуществления административных действий для поддержания институциональных реформ. ВР’СЃРµ это имело место РІ Проекте «Модернизация таможенных органов»: изменение Таможенного кодекса Рё иные реформы таможенной политики наряду СЃ преобразованием ГТК РРѕСЃСЃРёРё РІ ФТС РРѕСЃСЃРёРё Рё включением ФТС РРѕСЃСЃРёРё РІ программу реформ РІ сфере управления государственными финансами, Р° также РґСЂСѓРіРёРµ преобразования способствовали значительной модернизации нормативно-правовых Рё институциональных РѕСЃРЅРѕРІ таможенной службы РРѕСЃСЃРёР№СЃРєРѕР№ Федерации. Рђ параллельно предпринятые административные действия (включая укрепление организационной структуры, оптимизацию бизнес-процессов Рё модернизацию информационных систем) обеспечили устойчивость мер РїРѕ модернизации таможенных органов.

h) Институциональное развитие, как правило, зависит РѕС‚ реализации комплекса взаимосвязанных нормативных, процессных Рё организационных инноваций, Р° также РѕС‚ осуществления инвестиций РІ развитие кадров Рё информационных систем – выгоды РѕС‚ таких институциональных реформ РјРѕРіСѓС‚ быть реализованы только РІ том случае, если РІСЃРµ отдельные элементы Р±СѓРґСѓС‚ РЅР° месте. ВЭто было закреплено РІ дизайне Проекта, который предусматривал внесение масштабных изменений РІ Таможенный кодекс, разработку подробных РЅРѕСЂРј Рё внутренних процедур, Р° также реализацию организационных изменений Рё внедрение нововведений РІ информационных системах СЃ учетом всех взаимозависимостей – особенно между правовыми нормами, процедурами Рё прикладными программными средствами.ВВ ВВ

 

Уроки, извлеченные в процессе реализации проекта

 

a) Активная Рё последовательная поддержка усилий РїРѕ модернизации таможенных органов СЃРѕ стороны главы ФТС РРѕСЃСЃРёРё крайне важна для устойчивости реформ. ВР’ Проекте «Модернизация таможенных органов» такая активная поддержка СЃРѕ стороны главы таможенной службы оказывалась РЅР° протяжении всего СЃСЂРѕРєР° Проекта. Р’ частности, РІСЃРµ сменявшие РґСЂСѓРі РґСЂСѓРіР° руководители ФТС РРѕСЃСЃРёРё обеспечивали исключительную стабильность Рё преемственность процесса модернизации, самого Проекта, Р° также проектной команды. Такая активная поддержка помогла преодолеть негативные последствия перерыва РІ реализации Проекта, вызванного оспариванием Генеральной прокуратурой законности использования РІ С…РѕРґРµ Проекта процедур Банка.В

 

b) Разработка Рё реализация проекта силами ФТС РРѕСЃСЃРёРё (Р° РЅРµ внешней РіСЂСѓРїРїРѕР№ реализации проекта, как РІРѕ всех РґСЂСѓРіРёС… проектах РњР‘РР РІ РРѕСЃСЃРёРё) способствовала активному участию РІ реализации проекта сотрудников технического СѓСЂРѕРІРЅСЏ, Р° также обеспечила экономически эффективный процесс реализации. Поэтому Российская Федерация может рассмотреть возможность развития этой модели для использования РІ рамках РґСЂСѓРіРёС… проектов. Модель реализации без привлечения внешней РіСЂСѓРїРїС‹ реализации проекта Рё формирование заинтересованности РІ проекте среди сотрудников технического СѓСЂРѕРІРЅСЏ позволили Проекту восстановиться после ситуации СЃ Генеральной прокуратурой Рё вернуться РІ СЃРІРѕСЋ колею после годичного перерыва РІ реализации.В РљСЂРѕРјРµ того, СЃСѓРјРјР° РІ 4,1 млн. долл. РЎРЁРђ, затраченная РЅР° управление Проектом «Модернизация таможенных органов», значительно ниже 4,5 млн. долл. РЎРЁРђ, затраченных РЅР° эти же цели РІ проекте «Поддержка судебной реформы» Р·Р° период СЃ 2007 Рі. РїРѕ 2013 РіРѕРґ.

 

c) Группа РїРѕ реализации/управлению проектом должна эффективно взаимодействовать СЃ основными оперативными подразделениями таможенных органов, поддерживая Рё РєРѕРѕСЂРґРёРЅРёСЂСѓСЏ реформы, вместо того, чтобы непосредственно включаться РІ процесс реализации проекта, поддаваясь конкретным требованиям времени. Группой РїРѕ управлению проектом были предприняты значительные усилия РїРѕ развитию эффективного сотрудничества РЅР° рабочем СѓСЂРѕРІРЅРµ СЃ организационными подразделениями таможенной службы РІ масштабах всей страны, Рё это стало крайне важным фактором РІ формировании Рё сохранении внутриведомственной поддержки для реформирования таможенной службы.В ВВ

 

d) Определение правильной последовательности реформ Рё мероприятий РїРѕ модернизации имеет решающее значение для РёС… успеха Рё достижения запланированных результатов развития таможенной службы. Р’ Проекте «Модернизация таможенных органов» технические Рё диагностические мероприятия предшествовали разработке новых бизнес-процессов, что, РІ СЃРІРѕСЋ очередь, предшествовало разработке современных информационных систем. Например, создание Таможенного СЃРѕСЋР·Р° СЃ Казахстаном Рё Республикой Беларусь обусловило необходимость внесения многочисленных изменений РІ нормативно-правовую базу, процедуры Рё прикладные программные средства, причем внедрение этих изменений требовало соблюдения внутренне согласованной (Рё затратной РїРѕ времени) последовательности.В ВВВВ

 

e) Комплексные долгосрочные институциональные реформы РІ государственном секторе, характеризующиеся высоким уровнем СЂРёСЃРєР°, зачастую значительно выигрывают РѕС‚ поддержки СЃРѕ стороны Всемирного банка РІ некоторых важных аспектах, которые РЅРµ всегда четко осознаются. ВПроект «Модернизация таможенных органов» - РѕРґРёРЅ РёР· таких примеров. ФТС РРѕСЃСЃРёРё определила основные преимущества, обусловленные привлечением займа Банка, Р° именно: (i) возможность для ФТС РРѕСЃСЃРёРё воспользоваться РїСЂРё необходимости международным опытом; (ii) обеспечение ориентации ФТС РРѕСЃСЃРёРё РЅР° достижение цели Проекта даже РІ условиях нестабильности РІ периоды институциональных преобразований; (iii) РіРёР±РєРёР№ РїРѕРґС…РѕРґ Банка РїСЂРё оказании содействия ФТС РРѕСЃСЃРёРё РІ адаптации мероприятий Проекта РІ условиях меняющихся приоритетов институциональных реформ (особенно РІ части развития информационных систем, РіРґРµ устаревание технологий РїСЂРѕРёСЃС…РѕРґРёС‚ очень быстро); (iv) средства РїРѕ проекту (Рё, соответственно, реформы, финансируемые Р·Р° РёС… счет) имеют «статус финансируемых РњР‘РРВ» Рё поэтому являются статьей бюджета, защищенной РѕС‚ возможного секвестра.

7. Комментарии по вопросам, поднятым органом-исполнителем Проекта